2021年11月9日,省林业局制定了《湖南省护林员网格化管理办法(试行)》(湘林资〔2021〕21号、以下简称《办法》),省政府统一登记号HNPR-2021-25003,自2021年11月9日公布起施行,有效期2年。现将有关内容解读如下:

一、制定本办法的必要性

护林员,是生态文明的建设者、绿水青山的守护者,担负着森林、林地、野生动植物资源保护以及森林防火、林业有害生物测报等重要使命。组织制定出台本《办法》,既是落实党中央、国务院决策部署的重要举措,也是提高湖南省森林草原资源管理能力的迫切需要。

(一)深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的需要。十八大以来,习近平总书记对于护林员这个群体一直牵挂于心。2019年1月,习近平察看河北雄安新区“千年秀林”,同当地护林员代表亲切交流;2019年7月,习近平到内蒙古自治区马鞍山林场考察,详细了解护林员们的工作、生活、家庭情况;2021年2月,习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上特意提到护林员,说:“110多万贫困群众当上护林员,守护绿水青山,换来了金山银山”;2021年3月,在全国两会期间,习近平与护林员代表交流时曾感叹:“护林员很重要,种树多不容易啊!”2021年8月,习近平到河北省塞罕坝机械林场也看望了护林员。

(二)落实森林法以及森林防火条例等相关规定的需要。《中华人民共和国森林法》第三十三条规定:地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织,负责护林工作;督促组织群众护林、划定护林责任区、配备专职或者兼职护林员。国务院《森林防火条例》第五条、第七条、第八条规定:森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制;森林防火工作涉及两个以上行政区域的,有关地方人民政府应当建立森林防火联防机制,确定联防区域,建立联防制度,实行信息共享并加强监督检查;县级以上人民政府应当将森林防火经费纳入本级财政预算。上述条款,既规定了林业部门的法定职责,也为开展森林草原资源管护明确了“组织群众护林”“划定责任区”“配备专职或者兼职护林员”“监督检查”“行政首长负责制”“经费纳入财政预算”等主要措施。

(三)发挥护林员源头管理作用夯实林长制基础的需要。全省现有生态护林员以及天然林保护、公益林管护、草原保护、湿地保护、森林防火、林业有害生物测报、野生动植物管护、临时兼职等九类护林员超过66000人。各类护林员的组建时间、设立背景、经费来源、聘用范围、选聘方式、选聘条件、管护对象与职责划分等互不相同,发现有在管护范围上“交叉重叠与空白盲区并存”、在管理模式上“林农专职与干部兼职并存”、在管护补助上“同工不同酬与违规隐患并存”等现象,又加之,由于护林员人数偏多、年龄偏大、收入偏低且类型多样、政出多门,导致在护林员管理中一直存在着责任主体定位模糊、权责不清、管护效果差强人意等问题。亟需从省级层面制订办法,以明确概念、落实责任、统一标准,进一步规范护林员管理。

鉴于上述需要,根据中共中央办公厅国务院办公厅《关于全面推行林长制的意见》、国务院《森林防火条例》、中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅《关于全面推行林长制的实施意见》、国家林草局《乡村护林(草)员管理办法》以及中共中央国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》、湖南省人民政府《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》等规定,借鉴江西、云南等省的做法,通过“六个统一”,整合现有九类护林员及项目资金,组建统一规范的专职护林队伍,明确职责权利,发挥每一个护林员的职能作用,实现森林草原资源“全域全要素”管理,把保护工作落实到每一片林草,落实到“最后一公里”。

二、基本结构和主要内容

(一)基本结构。本《办法》共五章23条。第一章总则(4条),明确了立法目的和依据、适用范围及护林员网格化管理的定义,并规定了相关部门主要工作职责。第二章管护网格划定(4条),明确了管护网格划定主体、划定原则、调整规定、编号要求等。第三章护林员管理(6条),明确了管理主体以及统一选聘续聘、统一签订协议、统一培训指导、统一日常管理、统一监督考核等管理要求。第四章保障措施(5条),包括强化组织领导、强化政策保障、强化技术支撑、强化部门联动、强化督导考核等“五个强化”。第五章附则(4条),就生态护林员、国有林业企事业单位及其他涉林经营单位的特殊规定,以及本办法的施行时间和有效期等作了明确。

(二)主要内容(“六个统一”和“五个强化”)

1.统一划定网格。在乡级人民政府领导或指导下,乡级涉林机构负责具体组织以每个护林员能够承担的合理工作量为前提,综合考虑地形地貌特征、森林草原资源分布、人员活动情况等因素划定管护网格的数量和面积。原则上每一个行政村(含社区)划定一个管护网格、每个护林员管护面积不少于3000亩、管护网格一经划定不作调整。以县级为单位统一编号(八位数字行政区划码+四位数字网格号)。

2.统一选聘续聘。坚持自愿、公开、公正选聘并一年一聘,规定了选聘条件和公告、申报、审核、公示、聘用等5个选聘程序。

3.统一签订协议。通过“一年一签”的协议,聘用方和受聘方(即乡级人民政府与护林员)具体约定劳务关系、劳务职责、管护区域、管护面积、管护期限、劳务报酬、人身意外伤害保险购买、考核奖惩以及护林员职责和权利等。

4.统一培训指导。由乡级涉林机构统一组织护林员培训,原则上每年不少于2次,县级林业主管部门负责指导,新聘护林员先培训后上岗。培训内容包括森林草原资源政策法规、岗位职责、业务知识、基本技能、安全防护等。

5.统一日常管理。乡级涉林机构组织为护林员购置简易装备、人身意外伤害保险;组织运用林长制巡护信息系统查看护林员巡护轨迹、里程、时长等信息,及时处理护林员上报的事件;及时统计和更新护林员有关信息并上报县级林业主管部门;组织建立护林员管理档案等。

6.统一监督考核。村(居)民委员会负责对本区域的护林员进行日常监督;乡级涉林机构在交通要道、进山通道、管护网格边界等地段竖立全省规定式样的林长公示牌,公开相关信息,接受社会监督,并对护林员开展年度考核。

7.强化组织领导。地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织;督促相关组织订立护林公约、组织群众护林、划定护林责任区、配备专职护林员。涉及两个以上行政区域的森林防火等工作,应当建立联防联控机制,实行信息共享并加强监督检查。各级林业主管部门具体承担林长制工作的内设机构负责护林员网格化管理工作。

8.强化政策保障。按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、形成合力”原则,统筹生态护林员管护补助、天然林和公益林管护补助、森林防火经费等各类涉林专项资金,并积极争取同级财政资金支持,保障护林员合理的劳务报酬和其他支出。护林员的劳务报酬标准应根据管护面积、管护难易程度并结合本地经济社会发展情况统筹确定。

9.强化技术支撑。依托林长制智慧平台建设,实现对护林员工作的信息化管理。

10.强化部门联动。各级林业主管部门要加强与财政、乡村振兴等部门的沟通配合,在涉林专项资金统筹整合与使用监管、工作经费保障、生态护林员政策优化等方面形成工作合力。

11.强化督导考核。将护林员网格化管理等工作列入各级林长责任制考核内容。

三、湖南特色及主要创新

(一)创新了护林员管理模式,首次将各类护林员整合纳入全省统一划定的全域覆盖的森林草原资源管护网格予以管理,并提出“六个统一”“五个强化”。

(二)规定了护林员的“专职”性质及统一购买保险、设定劳务报酬标准等工作原则。一有利于解决目前同工不同酬、管理不统一的问题;二有利于组建一支“不求所有、但求所用”具有一定专业素养且相对稳定的护林队伍;三有利于规避用工风险且强调为“劳务关系”而非“劳动关系”;四有利于保障护林员获得合理劳务报酬的权利,也回应了基层关切。

(三)明确了护林员网格化管理内设机构及联防联控机制、巡山护鸟职责等相关要求。明确了承担“林长办”职能的内设机构归口管理整合优化后的护林员;借鉴森林防火经验,通过联防联控机制“加密”网格化,确保无缝对接、全域覆盖;将候鸟正式列为护林员保护对象,体现了湖南省对候鸟等生物多样性保护的重视。

(四)构建了集体林与国有林同入网格、差别对待的管理架构。鉴于国有林业企事业单位及其他涉林经营单位,如自然保护地、国有林场和森工林场等在巡山护林方面已有相对成熟的管理做法,而且多为单位职工承担护林员任务,故本《办法》只是规定其“按属地管理原则纳入当地网格化管护体系”。