2015年度农业支持保护补贴资金绩效评价报告
一、基本情况
（一）项目单位基本情况。农业支持保护补贴项目由财政部门会同农业部门共同组织实施。财政部门主要负责方案的制定、项目审核、资金拨付和监督考核等工作。农业部门主要负责本辖区内相关数据统计、审核和汇总工作，包括农户基本信息、补贴面积、补贴标准、补贴金额等，并进行公示；负责任务落实、项目组织和监督考核等工作，并协助财政部门制定实施方案。
（二）项目基本情况。自2004年起，国家陆续出台了农业“三项补贴”政策（种粮农民直接补贴、农资综合补贴和农作物良种补贴）。为鼓励双季稻生产，2011年，我省出台了双季稻补贴政策，其资金来源于中央农资综合补贴资金。这些政策随着"三农"形势的变化效应逐步递减，政策效能逐步降低，迫切需要改革完善。根据中央统一部署，2015年启动了农业“三项补贴”改革试点，我市成为首批试点地区之一。改革主要内容是将农业"三项补贴"合并为农业支持保护补贴（以下简称补贴资金），一是将全部种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，以及农资综合补贴存量资金的80%，用于耕地地力保护。二是将农资综合补贴存量资金的20%，加上农业"三项补贴"的增量资金，统筹用于支持粮食生产适度规模经营。2015年度,中央、省共拨入我市补贴资金59660.47万元，其中耕地地力保护补贴资金52627.4万元，占补贴资金总额的88.2%，粮食适度规模经营补贴资金7033.07万元，占补贴资金总额的11.8%，市、县两级财政均未安排配套资金。
二、补贴资金使用及管理情况
（一）补贴资金拨入及使用情况。
1、补贴资金拨入明细情况。2015年10月，中央、省下拨各区县（市）补贴资金明细情况如下表：
| 序号 | 区县（市） | 补贴资金额（万元） | ||
|---|---|---|---|---|
| 合 计 | 其中： | |||
| 耕地地力保护 | 规模经营补贴 | |||
| 1 | 赫山区 | 10019.54 | 8748.6 | 1270.94 |
| 2 | 资阳区 | 6055.86 | 5282.2 | 773.66 |
| 3 | 高新区 | 652.81 | 594.3 | 58.51 |
| 4 | 大通湖区 | 3773.22 | 3394.65 | 378.57 |
| 5 | 沅江市 | 13473.93 | 12082.35 | 1391.58 |
| 6 | 南 县 | 10637.19 | 8724.45 | 1912.74 |
| 7 | 桃江县 | 8672.03 | 7732.55 | 939.48 |
| 8 | 安化县 | 6375.89 | 6068.3 | 307.59 |
| 合 计 | 59660.47 | 52627.4 | 7033.07 | |
（1）耕地地力保护补贴资金发放情况。除大通湖、南县分别于2016年1、2月发放到位外，其他区县（市）均于2015年底发放到位。截止2016年2月，各区县市共发放该补贴资金50245.18万元，占下拨该补贴资金的95.5%，余额2382.22万元全部转入粮食适度规模经营补贴。该补贴资金发放基本符合相关规定：一是各区县（市）均按规定标准发放补贴，即：计税面积内单、双季稻每亩每年分别为105元、175元；计税面积外双季稻每亩每年70元；二是各区县（市）均按规定方式发放补贴。即：通过财政部门“一卡通”方式直接将补贴发放至种粮农民手中。
（2）粮食适度规模经营补贴发放、使用情况。各区县（市）均于2016年开始发放、使用该补贴资金，截止2016年10月9日，共发放、使用该补贴资金4036.2万元，占该补贴资金总额（含耕地地力补贴资金转入2382.22万元）9415.29万元的42.9%。其中按流转耕地面积发放规模经营户补贴资金1765.64万元，占已发放、使用该补贴资金的43.7%；发放集中育秧补贴资金859.07万元，占已发放、使用该补贴资金的21.3%；发放烘干机、插秧机等农机补贴413.16万元，占已发放、使用该补贴资金的10.2%；采用物化补贴方式补贴种子、肥料309.2万元，占已发放、使用该补贴资金的7.7%；发放基础设施补贴资金354.35万元，占已发放、使用该补贴资金的8.8%；补贴其他项目资金334.83万元，占已发放、使用该补贴资金的8.3%。除安化县采取物化补贴方式外，其他区县（市）均采取现金直补的方式直接发放。
从各区县（市）补贴资金使用情况来看：除高新区该补贴资金总额58.62万元尚未使用外，赫山区已使用570.07万元，占该补贴资金总额1756.2万元的32.5%；资阳区已使用464.01万元，占该补贴资金总额922.55万元的50.3%；大通湖区已使用110.19万元，占该补贴资金总额896.55万元的12.3%；沅江市已使用942.87万元，占该补贴资金总额1124.2万元的83.9%；南县已使用515.02万元，占该补贴资金总额2978.99万元的17.3%；桃江县已使用1124.89万元，占该补贴资金总额1370.59万元的82.1%；安化县已使用309.16万元，占该补贴资金总额307.59万元的100.5%（具体发放明细见附件3—4）。
从各区县（市）补贴资金支持方式来看：主要采取按耕地流转面积、集中育秧面积、基础设施建设及农机购置等方式发放补贴。其中：
①赫山、南县、桃江等主要采取按耕地流转面积等方式发放补贴；
②资阳、大通湖、沅江等主要采取按集中育秧面积、农业基础设施建设等方式发放补贴；
③安化主要采取提供油菜种子、肥料等支持方式。
各区县（市）该补贴资金发放、使用明细情况见附件3。
（二）补贴资金管理情况。
该补贴项目（前称农业“三项补贴”）属重点民生项目，实施时间较长，党委政府重视程度高，资金总额大，受惠农民广，群众关注密切，各级检查监督较频繁，相关政策、制度较完善，操作程序基本规范。一是由村委会对农户种植单双季稻面积、粮食规模经营户基本情况进行统计、核实后报乡镇农业部门；二是乡镇农业部门对相关数据进行抽查、审核后交村委会公示，无异议后录入中国农民补贴网；三是县级财政部门根据中国农民补贴网相关数据，通过惠农补贴“一卡通”将补贴资金直接发放到种粮农民手中。区县（市）财政部门均设立了粮食风险基金专户，执行补贴资金专户管理制度，资金封闭运行，确保了补贴资金安全。
三、农业“三项补贴”改革实施情况
1、机构设立情况。各区县（市）均成立了农业“三项补贴”改革领导小组，政府主要或分管负责人任组长，农业、财政等部门负责人为成员。组织召开了“三项补贴”改革动员会，布置了任务、明确了职责，提出了要求。
2、制度建设情况。制度建设主要分农业“三项补贴”总体实施方案、资金管理办法、粮食适度规模经营补贴方案和其他配套政策等。
（1）总体实施方案制定情况。除高新区外，各区县（市）均出台了《农业“三项补贴”改革试点实施方案》。
（2）资金管理办法制定情况。沅江、南县、桃江、资阳等均制定了《农业支持保护补贴资金管理办法》。
（3）粮食适度规模经营补贴方案。除高新区尚未制定、南县将补贴方案纳入总体实施方案外，其他区县（市）均以报告的形式明确2015年度补贴对象、补贴方式和补贴标准等，经政府批准后实施。赫山、资阳、安化、沅江等还制定了“财银保”利息和保费补贴政策。
（4）其他配套政策。部分区县（市）还出台了相关配套政策。如：资阳区出台《惠农补贴资金“一卡通“发放管理办法》，沅江市出台了《关于农业支持保护补贴工作奖惩考核办法》等。
四、绩效评价工作情况
（一）绩效评价目的。通过绩效评价全面分析农业支持保护补贴资金分配、发放、使用及管理等情况，督促相关单位进一步完善资金分配、管理等制度，规范资金使用和拨付程序，切实提高财政资金使用效益。
（二）绩效评价工作过程。根据相关政策规定和益财绩〔2016〕188号文件要求，我所按下列步骤开展评价：
1、前期准备。我所抽调专人成立了绩效评价工作组，明确了工作职责，制定了现场评价方案，设计了相关表格，联系了相关部门和单位，确定了实施时间。
2、实施情况。项目绩效评价实施步骤：（1）召开座谈会。组织财政、农业等相关部门及规模经营户代表等召开座谈会，听取该项目有关情况介绍。（2）收集核查资料。收集该补贴资金相关政策文件和项目单位相关制度等资料；核查相关制度是否完善，资金分配、发放是否合规，拨付手续是否齐全，是否存在截留、挪用等情况。（3）现场查看。进行实地查看，调查走访，发放问卷调查。（4）得出评价结论，形成绩效评价报告。
五、绩效评价结果和主要绩效
根据该补贴资金绩效评价指标体系和绩效检查情况，该项目整体绩效分值100分，实得87分，被评为“优秀”等级（详见附件3—5：农业支持保护补贴资金绩效评价指标评分表），其中评价结果较好的区县（市）有资阳区、沅江市，有待进一步加强的有高新区。主要绩效表现在以下几个方面：
（一）加强耕地地力保护，确保国家粮食安全。
多年来，我国农业生产主要依靠化肥、农药、地膜等增产，耕地地力逐步下降，粮食质量不优。实施农业“三项补贴”改革，一是重点以绿色生态为导向，提高农作物秸秆综合利用水平，引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强农业生态资源保护，不断提升耕地地力，提高粮食质量。二是按单、双季稻不同标准发放补贴，不但可有效保证耕地不撂荒，还能鼓励农民多种双季稻，增加粮食产量。
（二）促进粮食适度规模经营，提高农业生产效率。
一直以来，我国粮食生产实行的是以家庭生产为主，投入少、规模小、成本高、效率低，无论是先进科技成果的推广应用、金融服务的提供、与市场的有效对接，还是农业标准化生产的推进、农产品质量的提高、生产效益的增加、市场竞争力的提升，都遇到很大困难。因此，加快转变农业发展方式，通过发展培育新型农业经营主体、培养新型职业农民，鼓励多种形式的粮食适度规模经营，有利于推动农业生产加快进入集约化、专业化、规模化、产业化、社会化发展新阶段，提高农业生产效率。
（三）创新支持方式，做大做强新型粮食规模经营主体。
新型粮食规模经营主体都是从种粮“能手”中逐步培养起来的，由于起步较晚，农业生产效率较低，农民经济实力较弱，农业生产新技术新知识较缺乏，不进行重点支持和扶持是很难发展壮大的。改革农业“三项补贴”后，明确部分资金用于支持粮食适度规模经营。一是逐步建立完善农业信贷担保体系，通过向担保公司注入资本金、建立贷款风险基金、向经营主体贷款提供贴息和保费补贴等，解决新型经营主体“融资难”、“融资贵”问题；二是培育大规模种粮大户，重点支持仓储、烘干、集中育秧设施、机耕道、水利设施等农业生产基础设施建设；三是培育扶持万户从事粮食生产的家庭农场；四是采取贷款贴息、重大技术推广与社会化服务补助等方式支持粮食适度规模经营；五是对新型经营主体按流转耕地面积直接发放补贴等方式。2015年，全市粮食规模经营主体13671户，比上年增加1936户，增长16.5%，其中安化规模经营户达1949户，比上年209户增长832%；新增规模经营户流转耕地面积319231亩，比上年增长26%，其中资阳区规模经营户流转耕地面积达190688.5亩，比上年153617亩增长24%；沅江市流转耕地面积达424253亩，比上年301674亩增长40%。
（四）促进农村劳动力转移，增加了农民收入。
随着农业生产规模经营不断推进，农业机械化程度逐步提高，越来越多的农村劳动力将从农业生产中解放出来。通过加强农民技能培训，扩大就业渠道，促进农村剩余劳动力向建筑、制造、服务等行业转移，逐步提高农民收入。
六、存在的主要问题
（一）精准落实政策难度较大。根据湘政办发〔2015〕72号文件规定，耕地地力保护补贴发放要求：一是耕地不撂荒。且对改变用途耕地、长年抛荒地、占补平衡中"补"的面积和质量达不到耕种条件的耕地不再给予补贴；二是地力不降低。要加强农业生态资源保护，主动改善地力，种植绿肥、施用有机肥、秸秆还田，不露天焚烧等；三是发放标准不相同。按上年度耕地种植面积和单、双季稻为依据，计税面积内单、双季稻每亩补贴标准分别为105元、175元，计税面积外双季稻补贴标准为每亩75元。但实际统计数据时，农户要求按高标准上报，相关工作人员未必逐户核实，上级部门审查难度大。
（二）粮食适度规模经营支持方式有待规范。根据湘政办发〔2015〕72号等文件精神，“财银保”贴息和保费补贴标准、重大技术推广与社会化服务补助、现金直补等支持方式由市、县负责确定，各地应研究制定支持粮食适度规模经营的具体措施；财政部、农业部制定的《农业支持保护补贴资金管理办法》（财农〔2016〕74号）明确了不鼓励对新型经营主体实行现金直补，单户补贴要设置合理的补贴规模上限。从2015年各区县（市）实施情况来看：一是粮食适度规模经营补贴实施方案实际上是资金分配方案。虽然明确了补贴对象、支持方式和补贴标准，但缺乏明确的支持方向、长远目标和具体措施；二是支持补贴项目多。赫山、南县、桃江以按流转耕地面积发放补贴为主，资阳、大通湖、沅江则以集中育秧补贴为主，安化主要发放油菜种子和化肥。此外，新技术推广、示范新品种种植、电排改造、烘干机插秧机等购置、农机库房建设、农业救灾补损等项目众多；三是补贴标准差异大。规模经营户流转耕地面积补贴标准：南县小、中、大分别按每亩20、30、40元发放，赫山小、中大分别按13元、60元发放，资阳按每亩10—15元发放，桃江按每亩40元发放，大通湖对粮食生产示范主体种植杂交稻机插秧大田每亩按120元、常规稻每亩70元发放。育秧补贴标准：资阳集中育秧每亩补贴1000元、机插秧每亩补贴3000元，桃江机插秧早稻每亩补贴30元、中晚稻每亩补贴20元，沅江集中育秧每亩补贴150元、机插秧每亩补贴20元。四是补贴发放、使用进度不一。安化已安排使用100%、沅江已安排使用83.9%、桃江已安排使用82.1%、资阳已安排使用50.3%、赫山已安排使用32.5%、南县已安排使用17.3%、大通湖已安排使用12.3%、高新区分文未动；五是绝大部分支持方式采取现金直补，将补贴资金通过“一卡通”直接发放到规模经营户手中。
（三）资金发放时效有待进一步加强。根据相关要求，耕地地力保护补贴资金应于每年6月30日前发放到位。由于2015年度是农业“三项补贴”改革试点第一年，受相关政策制度出台、资金到位时间影响，补贴资金发放时间适当延后是正常的，但大通湖、南县直至2016年2月才发放完成。截止2016年10月9日，粮食适度规模经营补贴资金发放、使用仅占该补贴资金总额的42.9%，高新区更是分文未动，影响了财政资金效益的发挥。
（四）农信担、“财银保”贷款办理手续较复杂。据农民反映，办理农信担、“财银保”等贷款手续要求提供资料较多，审批时间较长、程序较复杂，加上农民进城不方便、路况不熟悉，导致贷款意愿不高。
七、建议
（一）明确部门职责，完善相关制度。农业支持保护补贴是由财政部门会同农业部门共同组织实施，部门之间应加强协调和配合，完善相关制度，规范操作程序，明确各自职责。加强单、双季稻种植面积等基础数据的统计和核实，严格公开。对骗取、套取、贪污、挤占、挪用农业支持保护补贴资金或违规发放补贴资金的行为，要依法依规严肃处理。
（二）创新支持方式，规范规模经营补贴行为。根据相关政策规定，各区县（市）应根据本地实际，因地制宜地制定支持粮食适度规模经营的规范性文件，明确支持方向，制定发展目标，合理确定补贴标准，规范操作程序，严格保障措施，优先解决规模经营户的急切需要和发展壮大的瓶颈，将有效资金用在刀刃上，切实提高财政资金使用效益。经了解，部分新兴规模经营户仓储、晒谷坪等设施不足，购置烘干机等设备利用率不高，且受财力限制，收获季节，粮食晾晒、仓储成为较大问题，阻碍了经营户进一步发展。为此，建议由粮食储备库购置部分烘干及运输设备，财政适当给予补贴，既能解决周边规模经营户的仓储问题，也能给粮库带来一定经济效益。
（三）加强政策宣传，不断做大做强粮食规模经营主体。加大政策宣传力度，将相关支持政策和制度在网络、媒体公开，向农民印发宣传资料，鼓励种田能手积极开展粮食生产规模经营，加大资金、技术和新品种支持力度，提高规模经营户抗风险能力，促进粮食生产经营专业化、标准化、规模化和集约化。
（四）简化手续，优化流程。简化办理农信担、“财银保”贷款手续，做到可有可无的资料不提供，可有可无的程序简化。可考虑将相关银行、保险机构人员纳入政务中心农业部门窗口，方便农民办理相关手续。
益阳方圆会计师事务所
2016年10月25日
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