2015年度农村饮水安全项目资金绩效评价报告
一、基本情况
（一）项目单位基本情况。市水务局是市人民政府工作部门，主要负责保障全市水资源的合理开发和利用，拟定全市水利战略规划和政策，组织编制区域内主要江河湖泊流域综合规划；负责生活、生产经营和生态环境用水的统筹兼顾和保障，实施水资源的统一监督管理，拟定全市中长期供水规划、水量分配方案并监督实施，组织实施取水许可；负责水源保护工作。指导饮水水源保护、水生态系统修复与保护工作，指导地下水开发利用和城市规划区地下水资源管理保护工作；负责全市城镇供水工作等。该局现有编制人数330人，实有人数336人。内设办公室等9个科室、市农村饮水工程管理站等8个站室及12个直属事（企）业单位。
（二）项目基本情况。为贯彻落实《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》战略目标，深入推进农村饮水安全工程建设，改善农村居民生产生活条件，按照中央和省政府的决策部署，“十二五”期间我市规划新增供水能力21.6万吨/日，供水人数215.88万人，解决饮水不安全人口183.62万人（其中：农村居民165.51万人，学校师生18.11万人），到2015年底基本解决现有农村居民饮水不安全问题。 2015年是全面完成“十二五”规划建设任务收官之年，根据市发改委和市水务局《关于提前下达益阳市农村饮水安全工程2015年中央预算内投资计划和省配套投资计划的通知 》（益发改农〔2014〕311号）、《关于转发下达益阳市洞庭湖区农村饮水安全工程2015年中央预算内投资计划和省配套投资计划的通知》（益发改农〔2015〕176号）以及益发改农〔2015〕103号、益发改农〔2015〕327号等文件精神，2015年我市计划完成农村饮水安全项目280处，其中供水项目276处、水质检测项目4处，解决饮水不安全人口98.23万人，总投资49339.98万元，其中：中央和省投资42040.07万元、市级配套2469.26万元、区县（市）配套2389.26万元，其它投资（农户入网费等）2441.39万元（各区县市农村饮水安全项目计划投资明细情况详见附件2—2）。
（三）项目职责分工。根据《益阳市农村饮水安全工程建设与运营管理办法》（益阳市人民政府令〔2010〕2号），县级人民政府是农村饮水安全工程建设和管理的责任主体，水行政主管部门是农村饮水安全工程的行业管理部门，负责组织工程规划、建设和工程营运的监督管理，财政、审计部门负责建设资金使用的监督管理，卫生部门负责农村供水的卫生监督和水质检测，环保部门负责对饮用水水源地的环境监管、污染防治，国土部门负责建设用地计划安排与办理用地手续，物价部门负责供水水价的核定和监管，电力部门负责提供可靠电力保障，落实最优惠电价。
市水务局（以下简称项目单位）具体负责指导区县（市）完成农村饮水安全项目整体规划，拟定相关文件制度，对项目建设和运营实行监督和管理。各区县（市）水务部门（以下简称建设单位）具体负责项目的实施，包括项目规划、计划申报、设计、材料及设备采购、委托施工及监理、组织验收及运营管理等。
（四）项目绩效目标完成情况。2015年，全市共建成农村饮水安全项目（以下简称项目）279处，除市水务局水质检测项目外，其他项目基本建成到位。项目可实现供水人口97.66万人，为设计的99.4%，实际已供水人口79.09万人，为设计的80.5%，完成投资45185.23万元，占计划投资总额的91.58%（各区县市项目完成明细情况详见附件2—3）。
二、项目资金使用及管理情况
（一）项目资金到位情况。项目共到位资金45462.46万元，比计划投资总额减少3877.52万元，占计划投资总额的92.14%。其中：中央、省到位资金42040.07万元（其中：2013、2014年到位12412.34万元，2015年到位29627.73万元），为计划投资额的100%；市级配套843万元，缺口1626.26万元，为计划投资额的34.1%；区县（市）配套138万元，缺口2251.26万元，为计划投资总额的5.8%；其他资金基本到位（各区县市资金到位情况详见附件2—4）。
（二）项目资金使用情况。目前，所有项目基本竣工验收，正在进行审计。截止2016年10月31日（项目绩效评价截止日），该项目已实际支付资金39910.1万元，占到位资金总额的87.79%，其中支付设计费1171.4万元、施工费17846.38万元、管材费15842.8万元、设备费1140.91万元、监理费738.81万元、土地补偿及自来水入网费等其他费用728.41万元、农户入网费用2441.39万元（各区县市项目资金使用明细情况详见附件2—5）。
（三）项目资金管理情况。各级预算安排的项目资金拨付至区县（市）财政部门，并设立项目资金专户，其中赫山区、桃江县及安化县将资金拨付至水务部门，各项目到水务部门报账。其他区县市均到财政部门统一报账。费用报销程序基本合规，资金管理到位。
三、项目组织实施情况
（一）制度建设情况。根据相关政策文件，结合我市实际，出台了《益阳市农村饮水安全工程建设与运营管理办法》（益阳市人民政府令〔2010〕2号），各区县（市）也相继出台了实施细则。
（二）项目实施情况。一是明确职责。明确区县（市）人民政府是项目建设和管理的责任主体，水务、财政、卫生及环保等相关部门按各自职责开展工作，各级政府层层签订责任状，明确责任与目标任务；二是开展可行性调研论证，并广泛征求镇、村委和村民意见，引导群众参与和监督；三是按要求组织设计与申报。建设单位聘请专业机构对项目进行设计，并提交申报资料，经项目单位初审，上级部门审批后下发文件，并在相关网站公示；四是实施公开招投标。按照“公开、公平、公正”的原则，建设单位委托中介机构对材料及设备、施工及监理实行公开招标，并签订合同，明确双方权利和义务；五是加强质量管理。建设单位委托监理公司对项目建设质量进行跟踪监督和管理，对不符合质量要求的责令及时整改。同时，安排专人加强现场监督；六是组织验收，开展审计。项目完工后，建设单位组织设计、施工、监理等单位对项目进行验收，组织开展审计，将审计结果作为项目结算依据；七是是妥善保管资料。对项目设计、申报、验收等相关资料及时整理，并归档保管。项目实施程序基本规范，符合相关要求。
四、绩效评价工作情况
（一）绩效评价目的。
通过绩效评价全面分析该项目资金使用、管理和项目实施等情况，进一步规范农村饮水安全项目立项、审批、实施、验收及后期管护等，完善资金分配、使用及管理等制度，切实提高财政资金使用效益。
（二）绩效评价工作过程。
根据相关政策规定和益财绩〔2016〕186号文件要求，我公司按下列步骤开展了绩效评价工作。
1、前期准备。我公司抽调专人成立了绩效评价工作组，明确了工作职责，制定了现场评价方案，设计了相关表格，联系了相关部门和单位，确定了实施时间。
2、实施情况。项目绩效评价实施步骤：（1）召开座谈会。组织项目单位、建设单位及受益群体代表等召开座谈会，听取该项目有关情况介绍。（2）收集核查资料。收集项目建设相关政策文件和项目、建设单位相关制度等资料；核查相关制度是否完善，项目立项、评审、验收等程序是否符合要求，项目支出是否合规，资金拨付手续是否齐全，是否存在截留、挪用等情况。（3）现场查看。进行实地查看，调查走访，发放问卷调查。（4）得出评价结论，形成绩效评价报告。
五、绩效评价结果和主要绩效
根据该项目资金绩效评价指标体系和绩效检查情况，该项目整体绩效分值100分，实得82分，被评为“良好”等级（详见：农村饮水安全项目资金绩效评价指标评分表附件2—6），其中评价结果较好的区县（市）为南县、安化县，有待进一步加强的为资阳区。主要绩效主要表现在以下几个方面：
一是解决了项目区农民饮水安全。民以食为天，食以水为先，获得安全饮用水是人类生存的基本需求。近年来，随着经济社会不断发展，农村养殖业、加工业逐步兴起，增加农民收入的同时，也给农村环境和水资源带来了较大影响，部分地区地下水位下降，地表水污染严重，饮水安全已威胁到农民的身心健康。为此，党和政府高度重视，自2005年起，启动了农村饮水安全项目建设，截止2015年，我市共建成农村饮水安全项目752处，投入资金近16.4亿元，解决农村饮水不安全人口318.6万人，占我市农村人口410.3万人的77.7%，农村饮水不安全问题基本得到解决。
二是提高了农民生活质量。清洁、安全的饮用水不但保障了农民远离疾病，促进了农村社会和谐稳定，而且改变了农民的生活方式，告别了肩挑手提或摇把井的用水历史，和城市人一样用上了洗衣机、热水器，提高了农民生活质量，缩小了城乡差距。同时，增强了农民抵抗灾害能力，2016年赫山区泉交河镇遭遇较大水灾，由于实施了农村饮水安全项目，水灾过后迅速恢复了供水，及时满足了农民日常生活需要，避免了疾病疫情传播。
三是密切了党群关系。全面建成小康社会是我们党重大战略目标，解决农村饮水不安全问题是全面建成小康社会的最基本、最迫切需求，是党和政府的“德政工程”和“民心工程”。项目实施过程中，人民群众对党和政府感激之情溢于言表，他们深切感受到了党和政府的关怀和温暖，密切了党群关系。
六、存在的主要问题
（一）建设资金不足，部分项目实施不到位。一是资金到位不足。2015年该项目实际到位资金45462.46万元，比计划投资总额减少3877.52万元，占计划投资总额的92.14%，主要为市、县两级配套资金未到位。二是建设成本超预算。由于地势高低落差大、部分村民入户管线延长等原因，大部分项目实际铺设管道超过设计长度，增加了材料成本；另外，水厂建设征用土地、青苗补偿、架设电线以及城市自来水入网费等其他费用未列入项目预算。如赫山区泉交河镇八家湾水厂、欧江岔镇水厂、兰溪镇黄金及金河水厂等共支出征地青苗补偿费33.97万元、电力开户费9万元，龙光桥镇水厂支付自来水入网费65万元等均未列入项目预算。三是修复、整合部分“十一五”水厂增加资金支出。由于规划、设计、材料及施工等原因，部分“十一五”水厂无法正常供水，需进行修复、整合。上述原因导致新开工项目建设资金不足。
部分项目实施不到位。一是缩小项目覆盖范围。如大通湖项目因管道不足，居住分散的60户（198人）水管铺设未到位，占项目计划3900人的5%；二是存在偷工减料现象。为了节约成本，部分项目采取缩小供水管径、浅埋供水管道等措施；三是受其他工程项目影响，个别项目实施不到位。如高新区谢林港镇鸦鹊塘村管网建设受益马高速施工影响，尚有500余户1751人未按期供水；四是个别配套项目未如期完工。市水务局委托市水文局检测中心对项目水质实施检测，相关设备款已汇入受委托单位，但截止目前尚未启动设备公开招标。
（二）水源缺乏有效保护，水质检测不规范。从长远来看，农村饮水安全最终必须依靠改善环境，有效保护水源来解决。目前，项目水源不足，水质不达标，山区项目供水主要依靠山溪储水，水质相对较好，运行成本较低，但季节性较强，且缺乏有效保护和监控，易受污染；城市近郊或工业园区附近地表水受不同程度污染，不能作为饮用水源，而地下水水位下降，水量不足。如赫山区新市渡、岳家桥、泥江口三处水厂于2012年12月建成，采用地下水源，目前，供水量已明显不足。资阳区水口山水厂于 2012年12月建成，虽然已二易水源，但水量不足，正在第三次寻找新水源。
按照相关要求，对千吨万人级水厂应建立市、县及水厂三级检测体系，配备专门设备与技术人员，加强日常自检、县级巡检和市级抽检；对小型水厂增加巡检、抽检次数，确保水质符合要求。目前，水质检测不规范：一是市级抽检委托市水文局检测中心实施，虽然设备款早已拨付委托单位，但尚未招标；二是县级新建检测中心闲置。沅江、南县新建了检测中心，配备了专门设备，但无专业技术人员，设备尚未启用、拆封。资阳检测中心仅1人上班；三是绝大部分水厂虽然配备了专门检测室和设备，但无技术人员，形同虚设；四是部分水厂为节约成本，未启用消毒设备或消毒剂量添加不足。
（三）部分项目实际供水率低，个别项目未能如期供水。由于部分项目管道铺设不到位，加上农民习惯了无偿用水，部分农民开户意愿不高，即使开了户，用水量也很少，特别是湖区，地下水充沛，农民仍习惯使用自家摇井。经了解、测算，全市平均开户率约为80.5%，其中资阳区为68.8%，沅江市三眼塘新水厂实际供水量不到设计的60%，胭脂湖街道、莲子塘及三眼塘原水厂等因用水量少，实行联网供水、轮流开机。由于上级部门将开户率作为重要考核指标，建设单位为了完成计划，存在虚报开户数现象。如南县武圣宫水厂上报开户数3425户，2016年9月20日，查阅当日《南县农村饮水安全工程入户登记表》仅为1796户，为上报数的52.44%；赫山白石塘水厂上报开户数为1641户，经查阅开户台帐仅为582户，为上报数的35.47%。
个别项目管网虽已建成验收，但由于水源建设等原因，目前，仍无法供水。如大通湖区供水工程于2015年12月已竣工验收，但为其提供水源的大通湖水厂（不属于农村饮水安全项目）尚在建设中，预计将于2017年6月可实现供水。资阳区车前巷水厂管网于2015年12月竣工验收，但因水厂征地和电力开户等原因，至今仍无法供水。
（四）后期管护机制有待完善，部分项目维护运行难度较大。由于各地项目实施条件不同，后期管护机制有别，如山区项目建成前，地表水不足，地下水位低，农民用水极不方便。大部分项目以村为单位建设，只需将质量较好、位置稍高的水源引入各家各户，投入资金较少，开户率较高、日常维护成本低，这些项目基本由村用水协会管理，虽能基本保证运行，但缺乏长效管护机制。更有部分项目维护运行难度较大。一是水厂生产成本较高。由于水源远、水质差，需经抽水、净化、消毒及加压后才能输送至用户，运行维护成本较高；二是水价较高导致开户率较低，水费收入有限；三是管线长、省耗大，加上旱季个别农民直接用水灌溉等；四是地方政策支持不够。2010年中央一号文件明确农村饮水用电可按农排电价(每度0.49元)或生活用电电价(每度0.588元)收取，但省物价局、省电力局出台文件时按生活用电电价收取。上述原因导致部分项目维护运行困难，如沅江市胭脂湖街道、莲子塘及三眼塘原水厂等实行联网供水、轮流开机，月亏损近2.5万元；赫山区除山区村管项目及建设较早、开户率较高的兰溪、泉交河、泥江口等水厂能基本维持运行外，其余7个千吨万人级水厂年亏损200多万元。目前，亏损项目由镇水管站运营、管理，虽然各区县（市）设立了农村供水保障基金，适当安排部分经费，但仍存在较大缺口，更缺乏长效管护机构。
（五）项目建设标准不高，城乡供水一体化难度较大。由于资金有限，项目设计、建设及设施标准不高。自来水公司是专业从事城乡居民用水生产和经营企业，具有技术力量较强、水源水量较充足、水质检测较规范、设备设施较齐全、维护维修较及时、管理制度较完善等特点，是农村安全饮水工程管理的最佳主体。但由于项目管线长、省耗大、管理及收费极不方便，各地自来水公司仅同意将水源送至梯口，除按政府定价和用水总量收取水费外，还需一次性收取入网费，且不负责管网维护、维修、省耗及上门收费等。尽管相关区县（市）政府、项目及建设单位多次与其协商，但一直未能达成协议。
(六）资金拨付进度有待加快，财务核算有待规范。项目建设已于2015年底基本完成，但截至目前，资金拨付为投资额的87.79%，建设单位应加快审计进度，尽快拨付资金，提高财政资金使用效益。部分由财政部门统一报账核算的项目，未按项目、开支明细单列核算，无法准确反映各项目开支明细情况，有待规范。
七、建议
（一）切实加强水源勘察、监测和保护。一是加强对备用水源的勘察，特别是使用地下水为水源的山区项目，应未雨绸缪，尽早规划、勘察备用水源；二是依法严格实施饮用水水源保护制度，合理确定水源保护区，严格禁止破坏水资源保护设施的行为，因地制宜地进行水源安全防护、生态修复和水源涵养等工程建设；三是大力治理污染，定期对集中供水水源保护区检查，对查出的问题要进行专项整治并挂牌督办。对排污超标的企业和单位，要责令限期达标排放或搬迁。积极开展农业污染防治，指导农民合理施用化肥、农药，严禁使用高毒、高残留农药和规模养殖随意排放，推进畜禽粪便和农作物秸秆的资源化利用；四是明确职责。包括村委在内的各级政府应根据当地实际，制定保护措施，明确饮用水源，安排专人负责，加强日常监测和保护，确保措施落到实处；五是加大宣传力度。要通过广播、电视、网络、宣传栏、微信、举办专题宣传活动及重点挂牌等多种方式，加强水源安全知识的宣传和普及，引导群众自觉维护水源清洁和安全，确保人民群众用上放心水。
（二）建立健全后期管护长效机制。一是合理确定后期管护运行模式，对能使用城市自来水源的项目要移交自来水公司运营，实行供水一体化。请求市政府组织区县（市）政府、市发改委、市水务局、市住建局、市财政局、自来水公司及项目建设等单位召开协调会，明确工作任务和部门职责，合理确定水费和补贴标准，限期移交；暂时不能移交的项目，应制定管护办法，明确任务和要求。可采取整体打包，引进专业公司统一运营和管理等模式，规范取水、净化、消毒、检测、维护和维修等措施，加强长效机制建设。二是合理确定水费标准。大部分农民收入偏低，经济实力较弱，自古以来无偿用水的习惯使其开户意愿不高。应合理确定水费标准，提高开户率，增加水费收入。三是适度加大财政投入力度。项目和建设单位要准确测算项目运行收支情况，挖掘创收潜力；财政部门要明确补贴范围，合理确定补贴标准，整合财政资金，适当加大投入力度，确保各水厂正常运行。四是项目单位要加强检查和监督，采取定期、不定期检查方式，重点检查水质、水压、供水时间、维修服务等。
（三）加强水质检测，确保群众用水安全。一是制定水质检测制度。根据相关政策、文件规定，项目单位应完善水质检测制度，明确市、县及水厂等各级水质检测职责、范围、程序、时间、指标及标准；二是明确检测机构。由于设备、专业技术人员等原因，建议市、县水质检测委托疾控中心等专业机构实施；三是规范水质安全措施。加大强制抽样送检力度，对消毒设施、消毒药品等进行统一采购供应和用量监控；四是加大水质检测、检查力度，特别是水源水质较差或群众反映强烈的水厂要重点检查，及时发现问题。对不按规定采取水质保障措施、弄虚作假的水厂和责任人员要严肃追责。五是公开检测结果。及时公开水质检测结果，让群众用上放心水。
（四）拓宽融资渠道，发挥财政资金的引导和杠杆作用。由于目前经济下行压力较大，财政收入增长乏力，支出刚性需求不断增加，特别是市、县级财政收支矛盾日益突出，较大规模增加项目资金的可能性不大。农村人口多、居住分散、地形复杂、地势落差大，建设农村饮水工程难度大、成本高、所需资金多，单靠财政投入无法实现。只有加强政府引导，深化股权结构改革，吸引金融资本和社会资本参与，积极开展社会资本与政府合作，拓宽资金来源渠道，加快农村饮水安全项目建设，造福农民。
湖南世纪金源工程咨询有限公司
2016年11月20日
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