一、立法修改的时代背景

　　1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《土地管理法》。这是新中国第一部关于土地管理、调整土地关系的法律。该法于1988、1998年、2004、2019年经历了3次修正、1次修订。《中华人民共和国土地管理法》确立的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度总体上是符合我国国情的，实施以来，为保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用。随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现：土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事。民以食为天，食以土为本。土地是最为宝贵的资源，是中华民族永续发展的根基。习近平强调，耕地是我国最为宝贵的资源。要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地。保护耕地、合理利用土地、严守18亿亩耕地红线，比以往任何时候都更为迫切、更为紧要。党的十八大以来,党中央对土地改革进行了重大部署。党的十九大报告明确提出,完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。2019年2月,中央一号文件明确提出,严守18亿亩耕地红线,全面落实永久基本农田特殊保护制度,确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上。

　　根据党中央关于农村土地制度改革的决策部署，全国人大常委会于2015年通过决定，授权国务院在试点地区暂时调整实施土地管理法有关规定，并要求在总结试点经验基础上，对实践证明可行的，修改完善有关法律。在总结试点经验、吸收改革成果的基础上，对土地管理法作出修改十分必要、十分及时。

　　二、立法修改的基本原则

　　一是坚持正确方向。按照习近平总书记关于“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”的重要指示，坚持现行土地管理法关于土地所有制的规定，全面强化对永久基本农田的管理和保护，在征地补偿标准、宅基地审批等直接关系农民利益的问题上只做加法、不做减法，确保法律修改方向正确。

　　二是坚持问题导向。为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；为缩小土地征收范围、规范土地征收程序，限定了可以征收集体土地的具体情形，补充了社会稳定风险评估、先签协议再上报征地审批等程序；为完善对被征地农民保障机制，修改征收土地按照年产值倍数补偿的规定，强化了对被征地农民的社会保障、住宅补偿等制度。

　　三是坚持制度创新。在全面总结农村土地制度改革三项试点经验的基础上，落实党的十九大精神和中央有关政策文件，将依法土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理方面的制度创新经验及时上升为法律制度；对经过实践检验比较成熟的永久基本农田保护、土地督察等制度通过法律予以明确；同时，为“多规合一”、国土空间规划体系建设等预留了法律空间。

　　四是坚持稳妥推进。按照习近平总书记关于“要采取稳妥的办法，既要做一些积极的探索，又要可控、不失控、不引起混乱”的重要指示，综合考虑城镇化的实际需求，兼顾不同省份经济社会发展的差异性，在征地补偿标准上将平均年产值倍数标准修改为区片综合地价标准并授权省、自治区、直辖市制定公布。

　　三、立法修改重点内容

　　本次修正内容共35项，涉及条文57条。重点有10个方面：

　　一是破除农村集体建设用地进入市场的法律障碍。本次修正删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得土地使用权后还可以转让、互换或者抵押。

　　二是改革农村土地征收制度。在征地程序方面，增加了批前征地补偿安置公告的要求。征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。在被征地农民安置补偿方面，将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定。

　　三是明确界定土地征收属于公共利益的情形。首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。这有利于缩小征地范围。

　　四是完善农村宅基地制度。宅基地管理从“一户一宅”向“户有所居”转变，可以通过货币补偿、集中建设农民公寓等办法保障农民居住权。允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。将使用存量宅基地的审批权限下放至乡（镇）人民政府。调整宅基地管理主体，农业农村部门负责宅基地审批、管理、改革和执法，自然资源部门负责规划和确权登记。

　　五是为“多规合一”预留法律空间。本次修正明确了国土空间规划体系的编制原则，第18条规定“国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据”。明确“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”。增加“编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行”的规定。

　　六是合理划分中央和地方的土地审批权限。本次修正适应“放管服”改革要求，对中央和地方的农用地转用审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用。同时，第35条也规定“禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。”取消了报国务院备案的规定。

　　七是基本农田提升为永久基本农田。本次修正在第35条规定，永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，要求永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。原法要求必须把80%以上的耕地划入永久基本农田。考虑到各省的耕地后备资源情况差异，明确“具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定”。

　　八是确立了国家土地督察制度的法定地位。“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察”。

　　九是完善农村土地承包法律制度。明确农村土地承包经营权30年不变；明确承包方式包括家庭承包和招标、拍卖、公开协商等方式承包；明确土地承包的期限，耕地30年、草地30年至50年、林地30年至70年，而且还可以延长。

　　十是不动产统一登记取代土地登记。《物权法》实施之后，颁布了《不动产统一登记暂行条例》，实现了不动产统一登记定。

　　四、新修改的《土地管理法》的框架和内容

　　新修订的土地管理法共八章87条：

　　第一章共8条，阐明立法目的、土地所有制形式、基本国策。如规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，实行土地用途管制等。

　　第二章6条（9-14条）明确土地的所有权和使用权。对城市市区的土地、农村和城市郊区的土地及宅基地、自留地、自留山和承包地的所有权、使用权、承包权进行规定。尤其是农村的“三地三权”的规定，为农村土地改革作出法律规定，对农民的权益作出法律保障。

　　第三章15条（15-29）对土地利用总体规划进行法律规定。其中规定：土地利用总体规划编制办法、原则，建立编制国土空间规划体系、土地利用总体规划实行分级审批、加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。国家建立土地调查制度。国家建立土地统计制度。

　　第四章14条（30-43）对耕地保护进行法律规定。主要规定内容有：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。国家实行永久基本农田保护制度。国家鼓励土地整理等。

　　第五章23条（44-66）对建设用地进行法律规定。规定了建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。同时规定了土地征收的情形，必须是为了公共利益的需要。规定土地征收的程序、审批权限、失地农民权益保障、农村宅基地改革和管理有关工作。

　　第六章7条（67-73）对监督检查进行法律规定。规定了监督检查的程序、措施、权限、处置方式。明确县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

　　第七章11条（74-84）明确法律责任。

　　第八章附则3条（85-87）明确适用范围和施行时间，规定：在根据第十八条的规定编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

　　五、立法修改的亮点特色

　　中国人有着最深厚的土地情结。对土地管理法进行修改，体现了以人民为中心理念，体现了全面深化改革的新成果。

　　此次修法，最好的土地管理经验得到坚持并进一步深化。国家实行基本农田保护制度被修改为国家实行永久基本农田保护制度，不仅概念更加明确、严格，而且落实到具体地块、进入数据库、进行公示，耕地数量质量保证、统计调查、执法问责等均进一步具体化。特别是土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损等三条底线得到坚守。

　　此次修法的最大亮点，是保护农民土地权益。征地将受到为公共利益的前提限制，被征收土地不再按土地年产值一定倍数补偿，综合考虑未来发展增值空间、制订区片综合地价，为被征地农民提供稳定社会保障。过去限制转让、出租的农村集体经营性建设用地，将在符合规划的前提下，可以出租、出让并可以转让、赠予、抵押使用权，与国有土地同地同权、同权同价。

　　七十年前，中国共产党领导中国人民实现了“耕者有其田”千年梦想；四十年前，中国农民首创的农村土地承包责任制，宣告了波澜壮阔的改革开放新征程开启。新时代土地管理法的修订，将为推进乡村振兴、城乡融合发展注入新的强大动力。