省自然资源厅相关领导和工作人员在安化召开工作座谈会。

省自然资源厅领导听取安化的工作情况汇报。

安化县主要领导调度自然资源组合供应试点工作。

工作专班实地查看自然资源分布情况。

领导和专家现场讨论工作。

　　12月30日，安化县首个自然资源资产“组合包”——安化县雪峰湖茶旅文体康融合发展示范项目，正式挂牌出让。该项目资产“组合包”评估值2.38亿元，包括五大权利，分别是地役权、国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、国有农用地（水资源）的使用权、生态系统碳汇指标（林地、农用地）权益等。此举标志着安化县自然资源资产组合供应试点工作迈出了坚实的一步。

　　作为全省首批自然资源资产组合供应试点单位之一，安化县自然资源局在3个月时间内，完成了自然资源供给方式转变的新尝试、新探索，成功推出自然资源资产“组合包”，真正实现了自然资源的极致利用与优化配置。安化县为什么要探索资源组合供应路径？组合供应是怎样实现的？这种模式有什么好处，能达到何种效果？带着这些问题，记者进行了采访。

　　为什么要组合？

　　——解决生态产品归集、配置、变现路上的“拦路虎”

　　什么是自然资源资产组合供应？安化县自然资源局局长刘卫方打一个比方：“就是创新自然资源资产配置方式，将分散的自然资源资产打包成综合性、多样性、规模化的资源资产‘组合包’。” 他表示，自然资源资产组合供应的最大好处在于，能从过去单一土地、矿产资源的出让，拓展至“山水林田湖草”等农用地、生态碳汇、生态种植和旅游观光等权能，为新产业新业态提供多要素自然资源保障，有效打通“绿水青山”转化成“金山银山”的难点、堵点，从长远来看，能助力地方经济社会可持续发展。

　　党的二十届三中全会提出，要推动生产要素创新性配置，深化自然资源有偿使用制度改革，健全生态产品价值实现机制。今年3月，湖南在全省范围内启动自然资源资产组合供应工作，从43个项目需求中筛选出成熟度、典型性、创新性较高的9个重点项目作为第一批试点。7月10日，湖南省自然资源厅召开湖南省自然资源资产组合供应重点项目工作部署会。会议决定将安化县雪峰湖综合开发项目纳入湖南省自然资源资产组合供应重点项目之一，由省厅工作专班直接介入，给予政策、项目、资源等全方位倾斜，开通绿色通道，优化审批流程，力争3个月内实现组合供应的首例突破。“说到自然资源，以往我们使用得最多的是土地、矿产资源，其实还有很多资源是可以利用的，如果制定好规则，在保护中开发，个个都是 ‘宝藏’。” 安化县自然资源局工作人员邓漾告诉记者，自然资源资产规模庞大，不同门类自然资源资产的自然属性和功能现状大相径庭。部分自然资源资产在生态保护方面受限较小，可直接发挥的经济效益较大，具有市场价值；而另一部分自然资源资产面临的生态保护要求严格，资产使用权人的使用限制较多，直接经济收入较低。同时，不同门类的自然资源资产之间，既可能存在相互增益的协同效应，也可能存在此消彼长的权衡效应。因此，自然资源资产组合供应最重要的工作在于“资产包”的组合。

　　以此次试点为契机，安化县探索自然资源资产组合供应路径，直面生态产品“归集难”“配置难”“变现难”等问题，旨在构建“资源-资产-资本-资金-（保护修复）资源”有效转化机制，实现自然资源生态产品价值。同时，通过利用雪峰湖优质的自然资源、周边文化旅游资源和安化茶品牌，在前期规划建设的基础上，以自然资源资产整体出让支撑生态旅游、生态农业和乡村振兴等产业融合发展，助推雪峰湖生态产品价值实现和生态产业化、产业生态化发展。

　　怎样组合？

　　——打破重重“禁锢”，找到资源开发利用的“正确打开方式”

　　安化县自然资源局副局长肖业伟介绍，该资产“组合包”以安化县雪峰湖国家湿地公园柘溪库区核心区域为依托，主要由地役权、国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、国有农用地（水资源）的使用权、生态系统碳汇指标（林地、农用地）权益组成。其中涉及国有建设用地、集体建设用地，用于民宿、游客服务中心等建设；涉及国有农用地（水资源），主要用于在水上开发项目需要的生态养殖、游船通行、生态旅游观光、科普研学、亲水体验；涉及森林资源，主要用于碳汇指标权益项目。

　　“这是一个全新的课题，每一步都是‘摸着石头过河’”。肖业伟告诉记者，自然资源资产组合供应涉及多种资源、多项权能，但是不同资源的管理分散在不同部门、不同层级。就拿一处湖面的开发利用来说，市场主体工作人员要到水利部门、交通运输部门分别了解取水权、航道权的相关要求，并取得相关资质；还要到自然资源部门、农业农村部门了解相关规定，跑审批……往往一圈跑下来，可能还是一头雾水。因此，就需要通过组合供应的方式，帮助市场主体理清“正负面清单”，明确资源开发利用的方式。

　　随后，安化县成立组合供应工作专班，严格对照项目实施的“正负面清单”，坚守底线，不触红线，认真学习和领会有关政策文件要求，确保组合供应工作在法律、规章制度的框架下开展。首先，安化县全面调查雪峰湖项目国有土地、矿产、森林、湿地、水等自然资源资产的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况，建立自然资源资产清查数据库，并纳入国土空间规划“一张图”管理，明晰了自然资源资产“有什么”“有多少”。其次，依据市级自然资源清单，建立了自然资源资产确权信息数据库，划清了全民所有与集体所有之间的权属边界、不同层级政府之间的权利边界、不同类型自然资源之间的边界，实现自然资源资产归属清晰、权责明确，明晰了自然资源资产“在哪里”，破解了自然资源资产“底数不清”的难题。

　　在试点过程中，省自然资源厅党组成员、副厅长谢文带领省厅工作专班，先后多次到安化调研、指导。安化县自然资源局在省厅工作专班指导下，努力实现自然资源资产组合新突破，从理念、制度、模式、特色等方面多层次探索创新，围绕资源禀赋和市场需求进行组合配置，提升自然资源资产及权能价值；强化责任担当意识，协调合作、共同联动，全力保障项目落地见效。

　　尤其值得一提的是，在符合国土空间规划和用途管制的前提下，安化县考虑生态系统的整体性、系统性，根据《中华人民共和国民法典》和专项法律中明确规定的权利类型和内容，以及各类限制性条件、负面清单、管理条例等，并结合实践中对各类自然资源的利用，按照空间载体和资源产品的分类，明晰各类自然资源资产权利类型、权利内容、设权形式和用途管制内容。通过适当的权利组合，科学赋能，明确开发利用条件，合理定位自然资源资产的功能，保障资产合理开发利用，以破解自然资源资产“开发无权”的难题，提高自然资源资产的综合价值。

　　组合效果如何？

　　——做到自然资源的极致利用与优化配置，实现“1+1大于2”效果

　　“我们非常看好这个项目‘组合包’，它是创新自然资源资产配置优化、探索地方经济社会可持续发展的一条全新路径。公司已报名参与竞拍，将举全公司之力，一举拿下该‘组合包’。”安化县梅山城投集团公司总经理曹胜祥说，公司拍下该“组合包”后，将立足库区乡村振兴与雪峰湖旅游开发投资进行开发利用。该项目预计投资约10亿元，分三期进行，依托柘溪库区山水，结合生态渔业养殖，将康养休闲与茶旅、农旅结合起来，带动整个雪峰湖观光旅游和生态渔业产业发展，从而提高库区群众收入，探索一条库区乡村振兴的可行之路。

　　刘卫方认为，一个“组合包”，打通了自然资源利用的“任督二脉”。以往各类自然资源资产的规划、供应、收益管理权限归属不同部门，经营主体只能通过多种方式、复杂程序分别取得不同自然资源资产的使用权，与多个部门、产权主体进行沟通和利益博弈。这导致经营主体承担了较高的行政审批和市场交易成本，也导致所有者在供应自然资源时缺乏整体谋划和动态成本收益的考虑。因此，此次自然资源资产包组合供应缓解了上述两类问题。与单一要素的自然资源资产价格评估不同，自然资源“资产包”因其整体性和系统性特点，能够产生的效益往往大于“资产包”内每一项资产价值之和，实现“1+1大于2”的成效。

　　不仅如此，自然资源组合供应还在两个方面收到了良好的效果。从增加收益看，自然资源资产包将原先资源保护利用产生的外部性价值贡献内嵌，促进价值自产自享、自我付费，实现外部价值内部化并杜绝了“搭便车”现象。同时，资产包增加了规模效益和集聚效应，扭转了以往自然资源资产分期、分宗、分散配置的分割发展局面，提升了全要素生产率。

　　从降低成本看，自然资源资产组合供应有效降低了交易成本。通过统一行使所有权后整体储备赋能，一方面将从不同部门取得自然资源权利以及与周边其他使用者协调的过程前置，显著降低了资产使用者的使用难度和成本，减少了前期开发中的重复整治、分散投资、重复建设的浪费；另一方面也降低了自然资源资产监督管护成本，通过资产组合促进了使用者利益和公共利益的一致化，实现“自己的资产自觉自愿养护、自己受益”，减少了监管和反复损坏、治理的成本。

　　对生产要素的重新排列、组合，同样是推动新质生产力发展的有效途径，在落实习近平总书记关于发展“新质生产力”重要论述过程中，安化县立足资源禀赋，把资源优势转化为经济优势，促进县域经济高质量发展。资源组合供应大有可为，资源综合开发任重道远。安化县委书记石录明，县委副书记、县长潘文剑多次调度部署自然资源组合供应试点工作，下一步全县将继续建立健全组合供应制度体系，继续结合国土空间规划、开发边界设定及区域发展规划、生态旅游产业建设等情况，全力摸清全县自然资源家底，深挖自然资源潜能，以更大力度探索自然资源资产组合供应，形成涵盖广、质量高、效益好的自然资源“资产包”，为县域经济高质量发展提供有力的自然资源要素支撑。