一、出台背景

　　2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出建立湿地保护制度，将所有湿地纳入保护范围，据此国务院办公厅于2016年11月印发《湿地保护修复制度方案》，提出建立湿地用途管控机制，对各类湿地的主体功能进行定位，实施负面清单管理。2018年6月16日，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出着力打好碧水保卫战、打好长江保护修复攻坚战，加强沿河环湖生态保护，修复湿地等水生态系统。2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国长江保护法》，自2021年3月1日起施行。《中华人民共和国长江保护法》是习近平总书记亲自确定的重大立法任务，是一部关系到党和国家工作大局、中华民族伟大复兴战略全局的重要法律，把习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署转化为国家意志和全社会的行为准则，为长江母亲河永葆生机活力、中华民族永续发展提供了法治保障。《中华人民共和国长江保护法》的实施，不仅关系长江流域的生态环境保护，而且关系党和国家工作大局，关系中华民族伟大复兴战略全局。2021年12月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过《中华人民共和国湿地保护法》，自2022年6月1日起施行。《中华人民共和国湿地保护法》把习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署充分体现到制度设计、措施规定上，把科学保护湿地的理念原则和有益做法经验上升为法律制度，丰富和完善了我国生态文明制度体系，进一步夯实了生态文明和美丽中国建设的法治基础。《中华人民共和国湿地保护法》的颁布实施，也是我国引领全球生态治理的重要行动。2022年我国成功举办《湿地公约》第十四届缔约方大会，142个缔约方和有关国际组织950多名代表参会，习近平总书记发表题为《珍爱湿地 守护未来 推进湿地保护全球行动》重要致辞，会议形成武汉宣言、全球湿地保护战略框架、在深圳设立国际红树林中心等3项重要成果，为全球湿地保护修复贡献了中国经验和中国方案。

　　大通湖是长江流域重要湖泊洞庭湖的四大组成湖泊之一，2014年被国家林业局批准为国家湿地公园。为了贯彻落实《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国长江保护法》等法律的规定，依法保护大通湖湖泊生态环境，进一步改善大通湖湖泊水质，充分发挥大通湖湖泊涵养水源、蓄洪抗旱、调节气候、维护生物多样性等生态环境功能，保障生态安全，促进生态文明建设，实现大通湖流域经济社会可持续发展，市人民政府于2023年4月21日召开2023年第7次常务会议，审议通过《益阳市大通湖湖泊保护管理办法》（以下简称《办法》），并于2023年6月3日以市人民政府令第9号公布。

　　二、主要内容

　　《办法》共22条，主要内容解读如下：

　　（一）明确大通湖湖泊保护范围

　　《办法》第二条规定，大通湖湖泊保护范围涵盖大通湖区河坝镇、千山红镇、金盆镇、北洲子镇全域，南县华阁镇、明山头镇、乌嘴乡、青树嘴镇、茅草街镇行政管辖范围的涉大通湖流域部分，沅江市草尾镇、黄茅洲镇、阳罗洲镇、四季红镇、南大膳镇行政管辖范围的涉大通湖流域部分，以及融通农业发展（益阳）基地管理有限公司管理的土地范围。上述保护范围划分为重点保护区域、一般保护区域和外围保护地带。重点保护区域为大通湖湖泊水体，大通湖湖堤及外侧100米内区域，五七运河、金盆运河、大新河、苏河、老三运河、明山电排渠、青树嘴渠等通湖河流及两侧50米内区域范围内；一般保护区域为大通湖湖堤外侧100米起至陆域纵深1000米内区域范围内；外围保护地带为大通湖湖堤外侧陆域纵深1000米以外的其他区域。

　　（二）确立工作原则

　　《办法》第三条规定，大通湖湖泊保护管理工作遵循严格保护、系统治理、科学修复、绿色发展、全民共治的原则，全方位、全地域、全过程开展大通湖湖泊生态环境保护，推动形成绿色发展模式和绿色生活方式，实现生态效益、社会效益、经济效益相统一。

　　（三）明确各级政府及市人民政府相关部门职责

　　一是明确市人民政府对大通湖湖泊保护工作及湖泊生态环境质量负总责。《办法》第四条规定，市人民政府成立大通湖湖泊保护管理领导小组，研究和处理大通湖湖泊生态环境保护工作中的重大问题；建立大通湖湖泊生态环境保护协调机制，对大通湖湖泊保护范围内的生态环境保护、自然资源管理、国家湿地公园管理、产业结构调整、水污染防治、防洪抗旱等规划的编制实施进行协调；建立健全大通湖生态环境保护综合行政执法以及涉湖联合执法机制，明确各方涉湖行政执法职责；建立大通湖湖泊保护目标管理责任制和考核评价制度，与沅江市人民政府、南县人民政府、大通湖区管委会签署目标管理责任书，明确目标责任，并进行严格考核。

　　二是明确沅江市、南县人民政府、大通湖区管委会、乡镇人民政府（街道办事处）的具体职责以及村（居）民委员会、农村集体经济组织和生产经营者的配合义务。《办法》第五条明确，沅江市人民政府、南县人民政府按照属地管理原则，对本行政区域内保护范围的保护管理和水环境质量具体负责。《办法》第六条明确，大通湖区管委会在市人民政府领导下，负责保护范围内生态环境的保护、修复和统一管理工作。《办法》第七条规定，乡镇人民政府（街道办事处）负责做好本行政区域保护范围的保护管理工作，村（居）民委员会、农村集体经济组织和生产经营者配合乡镇人民政府（街道办事处）做好保护管理相关工作。

　　三是明确市人民政府相关行政主管部门的具体职责。《办法》第八条明确划分了市生态环境主管部门、市水行政主管部门、市农业农村主管部门、市林业主管部门、市交通运输主管部门、市住房城乡建设主管部门的具体职责，同时，要求市发展和改革、公安、财政、自然资源和规划、文旅广体、应急、城管执法、市场监管等部门按照各自职责做好保护、修复、管理工作。

　　（四）建立跨行政区域、多部门联合执法机制

　　《办法》第十条规定，市人民政府生态环境、水行政、农业农村、林业等相关部门及大通湖区管委会、沅江市人民政府、南县人民政府应当建立和完善大通湖生态环境保护跨行政区域、多部门联合执法机制，开展定期巡查，实行动态监管。

　　（五）细化分区管理措施

　　一是详细列举重点保护区域的禁止性行为。《办法》第十一条规定，在重点保护区域内，除实施水环境治理、水生态修复等行为外，禁止实施以下13项行为：排放不符合水污染物排放标准的污水、污泥等；向水体倾倒固体废弃物；新建、扩建污水集中处理设施排污口以外的排污口；新建、扩建化工、医药生产项目；设置剧毒物质、危险化学品的贮存、输送设施和废物回收场、垃圾场；开（围）垦、排干湿地，永久性截断湿地水源；在大通湖湖泊和通湖河渠设置围网、拖网、丝网、地笼等养殖或捕捞设施；毒鱼、电鱼、炸鱼；向大通湖湖泊水体投放肥料、饵料；养殖珍珠等严重破坏生态环境的水产；擅自引进和放生外来物种；挖捕底栖生物、捡拾鸟蛋、破坏鸟巢等危及水鸟生存、繁衍的活动；以及其他破坏湿地及其生态功能的行为。

　　二是明确一般保护区域的管理措施。《办法》第十二条规定，沅江市人民政府、南县人民政府、大通湖区管委会应当根据大通湖湖泊生态环境保护的实际需要，依法在一般保护区域内划定畜禽、水产禁养区和限养区，制定禁养区禁养目录，规定限养区养殖种类、养殖规模和其他限制措施，并向社会公告。对一般保护区域内已建规模养殖场，应当依法拆除，全面退养。在禁养区内，禁止新建、扩建养殖场。

　　三是明确外围保护地带的管理措施。《办法》第十三条规定：市人民政府根据大通湖湖泊保护工作目标的实际需要，依法规定外围保护地带畜禽业、渔业的养殖种类、养殖规模和其他限制措施，并向社会公告；沅江市人民政府、南县人民政府、大通湖区管委会应当采取建设养殖污染防治设施、有计划关闭达不到生态环境保护要求的养殖场等措施，对污染严重的养殖场和养殖密集区域进行综合整治；对达不到生态环境保护要求的规模养殖场，限期整改，未在规定的期限内整改或整改不符合要求的，应当依法拆除；已建、新建、扩建的涉水工业企业应当配套建设水污染防治设施，实现全面达标排放；磷肥和含磷农药制造等企业，应当采取有效措施控制总磷排放浓度和排放总量；对排污口和周边环境进行总磷监测，依法公开监测信息；对外围保护地带达不到生态环境保护要求的企业和项目，应当依法关停。

　　（六）水质监测

　　《办法》第十四条规定，市生态环境主管部门应当组织监测大通湖水体、入湖河流（渠）的水质状况，编制水质监测报告，督促指导大通湖区管委会、沅江市人民政府、南县人民政府采取综合措施改善和恢复湖泊生态系统的质量和功能。

　　（七）生态修复

　　《办法》第十五条对生态修复做出系统规定。一是明确修复责任主体。因行为人违法占用、开采、开垦、填埋、排污等活动，导致大通湖湖泊和湿地破坏的，应当由违法行为人负责修复。违法行为人变更的，由承继其债权、债务的主体负责修复。违法行为主体灭失或者无法确定的，由县级以上人民政府组织实施修复。二是明确修复措施。修复责任主体应当采取有效措施，开展污染清理、河湖水系连通、水草种植、鱼类放养、有害生物防治等生态修复工程，减缓人为因素和自然因素导致的湖泊湿地功能退化，维护大通湖湖泊湿地生态功能稳定。三是建立生态修复专家论证制度。对适量投放改善大通湖水质和适度捕捞的鱼类，其品种、规格、结构、数量应当经专家论证，放养和捕捞行为应当经批准并接受全程监管。

　　（八）国家湿地公园建设项目

　　《办法》第十六条规定，大通湖国家湿地公园所有建设项目，应当符合大通湖区国土空间规划、大通湖国家湿地公园总体规划和生态环境保护要求。

　　（九）执法机构、处罚依据和处罚措施

　　《办法》第十七条针对违反重点保护区域内禁止性规定的违法行为，明确了执法机构和处罚依据。《办法》第十八条针对一般保护区域的禁养区内禁止性规定的违法行为，明确了执法机构和处罚措施。《办法》第十九条针对外围保护地带磷肥和含磷农药制造等企业超过排放标准或者总量控制指标排放含磷水污染物的违法行为，明确了执法机构和处罚措施。第二十条针对大通湖湖泊管理单位和相关管理机构及其相关工作人员在大通湖湖泊保护管理过程中的玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违纪违法行为，明确了处理措施。《办法》第二十一条对法律、法规已经规定的法律责任做出了衔接性规定。

　　三、通过与实施时间

　　《办法》于2023年4月21日市人民政府2023年第7次常务会议审议通过，2023年6月3日市人民政府令第9号公布，自2023年9月1日起施行。