一、《益阳市中心城区土地储备管理办法（试行）》（以下简称《办法》）出台的背景

（一）政策依据

1．2016年2月，财政部国土资源部中国人民银行银监会《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）文件要求“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。同时文件明确了土地储备资金的筹集渠道：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金。四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。五是上述资金产生的利息收入。

2．2016年10月，《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强土地储备管理工作的通知》（湘政办发〔2016〕76号）指出要“明确土地储备机构职能职责，土地储备机构主要承担依法收储土地、进行前期开发、储存以备供应等工作”，“建立完善政府主导、部门协同、机构承担、市场参与的土地储备工作管理模式。坚持并完善统一规划、统一征收、统一管理、统一开发、统一供应的土地储备运行机制。国土资源管理部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作；财政部门负责土地储备资金的筹措、监管及债务偿还工作；土地储备机构承担具体工作”并要求从2016年起，城镇建设用地规模范围内的经营性建设用地必须纳入土地储备，由政府从国有建设用地储备库中统一供应。

3．2018年1月3日，《国土资源部财政部中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资规〔2017〕17号）指出可以纳入储备范围的土地为：（1）依法收回的国有土地；（2）收购的土地；（3）行使优先购买权取得的土地；（4）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；（5）其他依法取得的土地。

4．2020年10月18日，《中共益阳市委益阳市人民政府关于调整优化市与资阳区、赫山区、高新区财政体制的通知》（益发〔2020〕7号）规定城市规划区内国有土地使用权出让收入由市级统一征收，全部缴入市级。

（二）现实需要

土地储备作为政府宏观调控土地市场的重要措施，是解决城市社会经济发展中土地供求等问题的重要手段。土地储备对于增强政府调控土地市场能力、优化资源配置起到了重要的作用。但现行的市中心城区土地储备办法是依据《关于进一步加强城市规划管理的若干意见》（益发〔2005〕10号）和《益阳市土地储备管理办法》（〔2006〕1号令）等文件，实行的是“两统两分”的储备经营机制，即统一由市土地储备中心名义储备，市区内12家投资主体分别承担储备土地的经营、开发职能，储备土地统一在公共资源交易中心交易，按谁投资、谁受益原则，市、区、各投资主体分别受益。“两统两分”的储备经营机制，过去在调动各投资主体积极性、促进产业发展和城市建设等方面发挥了一定的积极作用，但也导致了市级调控能力不强，土地一级市场不能高度垄断，各投资主体利益难以协调，土地批而未供、闲置现象比较严重，“净地”供应难以达到，与上级有关文件精神相悖，与实现我市高质量发展精神不符。因此，市中心城区土地储备需要调整机制，转变方式，以适应我市经济社会高质量发展要求。

二、《办法》新特点

土地储备是政府调控土地市场的重要手段，该办法是我市中心城区实施土地储备的基本依据。相对于以前“两统两分”的分散土地储备经营机制，有如下新的特点：（一）《办法》确定我市中心城区土地储备将严格实行统一规划、统一征收、统一管理、统一开发、统一供应的“五统一”土地储备运行机制。（二）《办法》明确了各区人民政府（管委会）及市自然资源和规划局、市财政局、市住房和城乡建设局等部门在土地储备工作中的职责，明确市土地储备发展中心统一承担市中心城区土地储备的具体实施工作。（三）《办法》要求编制土地储备三年滚动计划和年度土地储备计划，并明确了编制的部门、具体内容及调整的程序。（四）《办法》制定了土地储备入库类型与标准；按收购土地、征收土地等两种方式制定了土地储备实施程序。（五）《办法》确定由市土地储备发展中心组织开展对储备土地的前期开发、管护，且可将储备土地连同地上建（构）筑物临时利用；明确市住房和城乡建设局会同各区人民政府（管委会）根据土地储备及供应计划，制订储备土地周边市政基础设施建设年度计划。（六）《办法》规定了土地储备资金来源渠道，并明确土地储备资金收支项目列入市财政预决算管理。（七）《办法》明确建立土地储备资金绩效评价制度和土地储备工作年度绩效考核机制。