YYCR－2022－01018

益政办发〔2022〕23号

关于促进基层卫生健康事业高质量发展的

实　施　意　见

各区县（市）人民政府，益阳高新区管委会，大通湖区管委会，市直各单位：

为进一步提升全市基层医疗卫生服务能力，推进分级诊疗制度建设，为实施乡村振兴战略、建设健康益阳提供坚实基础，根据《湖南省人民政府办公厅关于促进基层卫生健康事业高质量发展的意见》（湘政办发〔2021〕79号）精神，经市人民政府同意，现就促进我市基层卫生健康事业高质量发展提出如下实施意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落 实新时代卫生与健康工作方针，坚持以人民为中心，坚持政府主导，坚持基本医疗卫生公益属性，以满足人民群众就近享有公平可及、系统连续卫生健康服务需求为目标，提升基层医疗卫生服务能力，推进基层卫生健康事业高质量发展。

二、重点任务

（一）构建优质高效整合型的基层医疗卫生服务体系

1．构建县域整合型医疗卫生服务体系。发挥县级医院在县域内的龙头作用，推动紧密型县域医共体建设试点提质扩面，支持赫山区、南县、大通湖区、安化县等区县（市）深入推进紧密型县域医共体建设，强化县级医院与专业公共卫生机构的分工协作和业务融合，构建“防、治、管、教”四位一体的医防融合协同发展工作机制。充分发挥牵头单位的技术支撑作用，促进优质医疗卫生资源下沉基层，推进县乡一体化、乡村一体化管理。强化紧密型县域医共体监测督导，促进有序就医格局基本形成、县域医疗卫生服务能力整体提升。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委］

2．优化基层医疗卫生机构规划布局。按照服务半径、服务人口数量和需求等，进一步优化乡镇卫生院（社区卫生服务中心）、村卫生室（社区卫生服务站）设置布局。县级人民政府在每个乡镇办好一所卫生院，原则上按照街道办事处范围设置社区卫生服务中心，鼓励在大型物业小区、企业和高校设置社区卫生服务站。安化县、桃江县、沅江市和南县各遴选1－2家中心卫生院进行重点建设，建成县域医疗次中心；鼓励在“优质服务基层行”活动中达到“推荐标准”的乡镇卫生院和社区卫生服务中心开展二级医院（社区医院）建设，到2025年底，全市通过二级医院（社区医院）评审的基层医疗卫生机构达9个以上。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委］

3．改善基层基础设施和设备条件。县级人民政府进一步加大对基层医疗卫生机构基础设施建设和设备购置支持力度，到2025年，所有政府举办的基层医疗卫生机构在建筑面积、床位设置、科室设置、设备配备、技术准入、特殊检验检查等方面达到国家有关建设要求。推动云计算、大数据、物联网等新一代信息技术与基层卫生健康服务深度融合，健全基层医疗卫生机构信息标准体系，加快推进基层卫生信息系统与公立医院诊疗信息系统、医保信息系统等系统的互联互通和数据共享。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委、市财政局、市医保局］

4．加强基层公共卫生治理和疫情应对能力建设。到2022年底，各行政村（社区）均设置公共卫生委员会，与乡村医疗卫生机构建立协调联动工作机制，在卫生健康部门指导下开展传染病和重大疫情防控处置，协助基层医疗卫生机构做好辖区高血压和糖尿病等慢性病患者、老年人、0－6岁儿童、孕产妇、残疾人等重点人群健康管理服务。通过“县管乡用”等方式，到2025年实现每个乡镇卫生院和社区卫生服务中心至少配备一名公共卫生医师。加强基层医疗卫生机构发热诊室和患者转运能力建设，服务人口较多的乡镇卫生院要建立标准化的发热门诊，一般乡镇卫生院和社区卫生服务中心要建立标准化的发热诊室（哨点）。加强乡镇卫生院和社区卫生服务中心核酸检测能力建设，可通过与其他医疗卫生机构或有资质的第三方检测机构合作等方式开展。加强基层疾控能力建设，提高应急反应水平。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委、市民政局］

（二）健全公益高效的基层卫生运行机制

5．建立稳定的经费投入和补偿机制。对政府举办的基层医疗 卫生机构落实公益一类事业单位财政保障，按政策规定落实人员经费和单位正常运行经费，其所需基本建设、设备购置等支出，由县级人民政府根据当地基层医疗卫生机构发展建设规划和公共卫生事业发展需要统筹安排。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市财政局、市卫生健康委］

6．完善基层医疗卫生机构编制管理。县级卫生健康行政部门会同机构编制、人力资源社会保障部门统筹安排用编进人计划，按照有编即补的原则优先保障基层医疗卫生机构用人需求，用好用足空余编制。严禁违规借用基层医疗卫生机构在编在岗人员，清退长期在编不在岗人员。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市委编办、市卫生健康委、市人力资源社会保障局］

7．壮大基层医疗卫生人员队伍。鼓励有条件的地区开展“县聘乡用”“乡聘村用”试点。在政府举办的城市二级及以上医疗卫生单位工作的执业医师类人员，在晋升副高级职称前必须有累计1年以上在基层医疗卫生机构提供医疗卫生服务的经历。继续做好农村订单定向免费医学生培养、基层医疗卫生机构本土化专科层次人才培养，强化履约监管。2022－2026年，全市每年定向培养临床医学专业大专层次乡村医生50－100名，充实乡村医生队伍。允许医学专业高校毕业生免试申请乡村医生执业注册，推动乡村医生向执业（助理）医师转化。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委、市人力资源社会保障局、市教育局］

8．拓宽基层医务人员晋升通道。实施以区县（市）为单位“打捆”统一进行基层医疗卫生机构岗位设置，统筹使用岗位数，参照相关规定按照中级职称增加5个百分点、高级职称增加3个百分点调整乡镇医疗卫生机构专业技术岗位结构比例。对长期在乡镇卫生院工作的人员晋升专业技术职称的，可不作外语、计算机和科研方面的要求。对符合申报条件且在乡镇卫生院或社区卫生服务中心从事专业技术工作满10年的医务人员，可对应申报中级职称（国家有特别要求的除外）。对引进的高层次卫生专业技术人才如无相应等级的空缺岗位，可不受单位岗位总量、最高等级和结构比例的限制，通过设置特设岗位予以聘用。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市人力资源社会保障局］

9．完善基层医疗卫生机构绩效工资政策。按照“两个允许”要求，在核定基层医疗卫生机构绩效工资总量时，可突破现行绩效工资调控水平，给予重点倾斜，具体倾斜幅度由各地按照与当地县级公立医院绩效工资水平合理平衡的原则，结合公益目标完成情况、绩效考核情况、人员结构、事业发展、经费来源等因素确定。允许基层医疗卫生机构在当年医疗服务收入（不含药品、耗材、检查、化验收入）扣除成本（不包括人员经费）和提取各项基金后的结余中，提取一定比例用于增发单位当年的奖励性绩效，增发部分纳入单位当年绩效工资总量，不作为绩效工资基数，具体提取比例由各地根据实际情况并结合主管部门对其绩效考核的结果确定。基层医疗卫生机构对引进的急需紧缺型高层次人才可实行年薪制、协议工资制，不纳入单位绩效工资总量管理。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市人力资源社会保障局］

10．加大医保政策对基层倾斜力度。全面落实“两病”门诊用药保障政策。2025年底前基本实现建制乡镇卫生院和社区卫生服务中心特殊病种门诊统筹定点全覆盖。优先在纳入乡村一体化管理、配备执业（助理）医师的行政村卫生室开通普通门诊统筹和部分特殊病种门诊，提高门诊统筹可及性。对家庭医生签约服务实行医保政策倾斜。与家庭医生签约的参保对象选择基层医疗卫生机构首诊，并通过签约医生转诊（含上转和下转）的，其住院起付线可连续计算，报销比例在原基础上提高5－10个百分点。适当增大县级以下基层医疗卫生机构和省、市级医疗机构的起付线与报销比例差距。鼓励基层医疗卫生机构提升基本医疗服务能力，在县域医保费和医疗费预算范围内，完善医保支付方式，对于上一年度基层医疗卫生机构住院医保基金预算支付总额占县域住院医保基金年度预算支付总额比例低于20%的区县（市），不再对基层医疗卫生机构设置年度住院人次总数、年度住院医保基金总额等控制指标，逐步将县域基层医疗卫生机构住院医保基金年度预算支付总额占比提高至45%及以上。基层医疗卫生机构新开科室或实施新的医疗服务技术，应提前向所在区县（市）医保部门备案，所产生的住院医保基金费用实行单列管理；因信息系统暂时无法进行单列管理的，在年终费用清算时，根据基金运行情况给予倾斜。规范基层医疗卫生机构诊疗服务行为，加强医保基金使用情况监管，严肃查处欺诈骗保行为。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市医保局、市卫生健康委］

11．完善基层医疗服务价格政策和管理。规范基层医疗卫生机构医疗服务价格项目管理，动态调整医疗服务价格，逐步理顺基层医疗服务比价关系，充分发挥价格杠杆功能，促进医疗资源有效供给和公立医院内部专业化、精细化管理。（责任单位：市医保局、市卫生健康委）

（三）提升系统连续的基层卫生健康服务能力

12．提高基层常见病多发病同质化诊疗能力。开展基层医疗卫生机构重点专科、特色专科建设与评审。鼓励基层医疗卫生机构发展中医、康复、口腔、妇科（妇女保健）、儿科（儿童保健）、精神（心理）、老年医学、安宁疗护、慢性病等专业科室。允许基层医疗卫生机构在实施备案管理的基础上，按照《医疗技术临床应用管理办法》等规章及相关文件要求，开展限制类医疗技术临床应用，实施三级及以上手术。允许基层医疗卫生机构开展与本机构级别相适应的限制类药品目录临床应用。加强基层全科医生、专科医生、公共卫生医师、药师、护士等医技人员培训，提高基层医疗服务质量水平。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委、市医保局］

13．丰富家庭医生签约服务内涵。充实家庭医生签约队伍，鼓励医共体牵头医院或二级以上公立医院医生、退休医生参与签约服务，根据签约居民健康状况和服务需求，提供优质健康教育服务和优化健康管理服务。对行动不便、失能失智的老年人和残疾人等确有需求的人群，结合实际提供上门治疗、随访管理、康复、护理、安宁疗护、健康指导及家庭病床等服务，提升签约服务的获得感和满意度。服务协议有效期为1－3年。从2022年开始，在现有服务水平基础上，全人群和重点人群签约服务覆盖率每年提升1－3个百分点。签约服务费由医保基金、基本公共卫生经费和签约居民付费等分担。推进家庭医生签约信息系统的务实应用，实现线上为居民提供签订协议、健康咨询、慢病随访、双向转诊等服务。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委、市医保局］

14．提升基层中医药服务能力。巩固社区卫生服务中心、乡镇卫生院中医药服务“四有”全覆盖工作成果，全面推进中医馆提质改造。支持有条件的县级中医医院建立基层智慧中医诊疗中心和中药共享调剂配送中心，推进基层中医药“三智三联”（智慧诊疗、上下联通，智慧药房、医药联合，智慧管理、政策联动）试点工作，中药自制制剂在医联体范围内调剂使用。到2025年底，益阳市创建成全国基层中医药工作示范市。实施“技术进基层”，县级以上中医药适宜技术培训基地为基层医务人员推广中医适宜技术；采取订单定向、本土化人才培养和“县管乡用”等措施，为每个基层医疗卫生机构培训2－3名中医药人员。实施“医院联基层”，县级公立中医医院牵头，联合辖区内基层医疗卫生机构，组建县域中医医共体，提升基层中医药管理水平和服务能力。实现100%的乡镇卫生院、社区卫生服务中心能够开展10种以上中医药适宜技术，100%的村卫生室、社区卫生服务站能提供中医药服务，基层医疗卫生机构中医诊疗量占比在35%以上。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委］

（四）建立科学规范的基层卫生评价体系

15．建立适合基层卫生特点的等级评审评价体系。启动基层医疗卫生机构一、二级医院等级评审工作。基层医疗卫生机构评审成为一、 二级医院后，保持现有财政投入和补偿、医保待遇保障水平不降低，人才梯队、专业技术岗位总量和结构、医疗技术、药品配备等方面，按照相对应的一、二级医院的相关政策标准执行。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委、市人力资源社会保障局、市财政局、市医保局］

16．加强基层卫生健康服务质量安全管理。按照乡镇卫生院和社区卫生服务中心能力评价标准，建立健全医疗质量管理体系和医疗质量管理制度，熟练掌握临床常用诊疗技术，严格执行临床诊疗规范和规范开展各项公共卫生服务项目，促进卫生健康服务质量持续改进。支持设立区域基层卫生健康质量控制与评价等工作室，加大医疗质量安全在绩效考核中的权重，加强基层医疗卫生健康服务质量控制与评价。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委］

17．健全基层医疗卫生绩效评价机制。鼓励各区县（市）对政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务中心主要负责人实行目标年薪制，资金由地方财政统筹安排。卫生健康部门全面开展基层医疗卫生机构绩效考核，强化绩效考核结果应用，主动将考核结果通报同级财政、人力资源社会保障、医保等部门，作为相关部门制定基层医疗卫生机构财政补助、医保基金支付、薪酬水平等政策的依据，并与基层医疗卫生机构负责人聘任、奖罚、薪酬挂钩。［责任单位：各区县（市）人民政府（管委会），市卫生健康委、市财政局、市人力资源社会保障局、市医保局］

三、保障措施

（一）加强组织领导。加强党对基层卫生健康工作的全面领导，健全推进基层卫生健康事业高质量发展的组织领导机制和工作推进机制。将基层卫生健康事业高质量发展与深化医药卫生体制改革统筹推进，市深化医药卫生体制改革领导小组各成员单位要积极调整完善相关政策，各医药卫生体制改革牵头协调部门要牵头抓总，制定各地具体目标和实施细则并认真组织实施，为基层卫生健康事业高质量发展创造良好环境。

（二）完善督导评价。建立科学合理的考核评价机制，根据责任分解，市、县两级要建立工作台账，开展动态监测，定期调度通报实施情况，市人民政府每年开展评估督导。

（三）总结推广经验。市、县两级卫生健康部门会同有关部门加强调研指导，总结推广典型经验。同时，加强舆论引导，强化示范引领，以点带面推动全市基层卫生健康事业高质量发展取得实效。

益阳市人民政府办公室

2022年9月26日

（此件主动公开）

抄送：市委各部门，益阳军分区。

市人大常委会办公室，市政协办公室，市监委，市法院，市检察院。

各民主党派市委。

益阳市人民政府办公室　　　         　    2022年9月26日印发