为了加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，根据《益阳市人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（益政发[2013]10号）、《益阳市财政局关于转发<湖南省预算绩效管理工作规程（试行）>的通知》（益财绩[2014]126号）及《益阳市财政局关于开展2017年度项目资金绩效评价工作的通知》（益财绩[2018]237号）等文件精神，受市财政局委托，我所成立绩效评价工作组，于2018年9月26日-11月28日对2017年度市级扶贫专项资金开展了绩效评价。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目单位基本情况。市委市政府成立了以市委副书记、市长任组长，专职副书记、市委常委常务副市长、分管副市长任副组长，市军分区、市纪委、市监察局、市委办、市委组织部、市发改委、市农业委、市财政局等单位负责人为成员的市扶贫开发领导小组，其办公室设市扶贫开发办公室（以下简称市扶贫办），负责日常工作，领导小组办公室主任由市扶贫办主任兼任。市扶贫办是市农业委所属副处级事业单位，主要负责贯彻执行国家、省、市有关扶贫开发方面的法律法规和方针政策，拟订全市精准扶贫政策措施，编制全市扶贫开发中长期规划和年度计划并协调组织实施。会同有关部门管理各级财政扶贫专项资金，拟订全市扶贫专项资金分配方案，指导和监督检查扶贫专项资金的使用，组织协调和督查考核全市社会扶贫开发工作等。该办现有人员编制15人，实有人数18人，内设综合科、开发指导科、调研督查科等三个科室。除大通湖区、高新区扶贫办分别由区农水局、社会事业局管理，未单独新增编制外，其他区县（市）均按要求成立了扶贫办，为党委、政府直属正科级单位，人员编制不少于8人。各乡镇均按要求设立扶贫工作站，并配备扶贫专干1-5名，具体负责申报、实施扶贫项目，管理扶贫资金，建立贫困户档案，组织实施乡镇精准扶贫工作等。

（二）项目基本情况。为了进一步健全我市干部驻村帮扶机制，促进贫困村产业扶贫和市级驻村帮扶点精准脱贫，根据《中共湖南省委关于实施精准扶贫开发工作的决议》等文件精神，2017年市财政局下达市级扶贫专项资金（以下简称扶贫资金）共2000万元，主要用于24个市级驻村帮扶贫困村产业发展和建档立卡贫困户脱贫，每村50万元，其中用于产业开发资金不少于60%。纳入安化县涉农资金整合范围统筹用于扶贫的资金240万元，按湘扶贫办发[2016]54号文件要求纳入大通湖区整合使用的扶贫资金20万元，其他贫困户产业扶贫资金260万元，市扶贫办工作经费280万元。产业扶贫主要用于农户发展种植业、养殖业的项目补助，种植业示范基地的开垦、灌溉设施建设、作业道路建设补助，养殖业示范基地建设和综合配套设施建设补助；农民专业合作社和农村产业服务体系建设补助；农产品专业批发市场建设补助以及发展乡村特色旅游扶贫项目建设补助等。

（三）项目的绩效目标完成情况。2017年，通过实施该项目，加强了建档立卡贫困户种植业、养殖业基础设施建设，培养了劳动者技能，促进了贫困村扶贫产业发展，增加了贫困人口收益。该项目共为建档立卡贫困户、贫困村建设茶园基地602亩，养殖家畜569头，硬化和修建公路158公里，建设沟渠3698米等；入股和扶持合作社18家、扶持企业1家，建设光伏发电项目5个，培训创业致富带头人15人、补助贫困户子女职业教育111人，直接帮扶贫困人口9279人，实现人均增收超过1500元，带动贫困人口就业340人，实现人均就业收入1.8万元。2017年，全市实现精准脱贫4837户、人数12126人。

二、项目资金使用和管理情况

（一）项目资金使用情况。2017年3月、9月，市财政分二批[（益财农指[2017]36号）、（益财农指[2017]157号）]拨付项目资金1600万元、400万元，用于我市精准扶贫。具体拨付各区县（市）情况如下表：

截止绩效评价日（2018年10月），项目资金已使用1950万元，主要用于贫困人口及贫困村基础设施建设、贫困户产业扶贫补助、参股扶持专业合作社、雨露计划、光伏发电项目、养殖业农产品奖补、门面购置、劳动者技能技术培训及工作经费等。因大通湖光伏发电项目（50万元）尚未获批，项目建设暂未启动。具体使用情况如下：

（1）改善贫困人口、贫困村农业种植、养殖等基础设施支出614.89万元，其中建设村道、沟渠等基础设施支出573.14万元，补偿安化县农田水利冬修项目4.5万元、农贸市场维修改造支出12万元、稻虾共生及品种改良支出11.89万元， 补偿桃江县六房及六公湾民桥支出4.65万元、马家山拦河坝工程支出8.71万元。

（2）补偿贫困户及贫困村种植业、养殖业成本支出181.11万元，其中补偿2016年、2017年贫困户茶园及养殖业成本支出165.45万元，村级集体经济支出15.66万元。

（3）参股扶持专业合作社和企业支出383万元，其中参股专业合作社16户、支出318万元[以村名义参股5户、127.3万元，以贫困户名义参股11户、190.7万元（其中沅江2户、高新区1户）],扶持合作社2户、面厂1家支出65万元，解决部分贫困人口就业。

（4）培养建档立卡贫困人口劳动技能（雨露计划）等支出25万元，其中大通湖区培训创业致富带头人支出3.26万元，补助贫困家庭子女职业教育经费支出16.74万元；南县培训贫困人口养殖技术支出5万元。

（5）为贫困村新建光伏发电项目支出196万元，其中赫山区项目1个、支出40万元，南县项目2个、支出74万元，沅江项目1个、支出50万元，资阳区整合项目1个、支出32万元。

（6）纳入安化县涉农资金整合范围统筹用于扶贫支出240万元,主要用于现代农业产业发展、农业基础设施建设、改善农民生活扶贫、农村生态环境保护。

（7）安化县梅城镇兴茶村购买门面一间30万元。

（8）市扶贫办工作经费支出280万元，其中开展人员培训支出125.47万元、扶贫宣传支出98.73万元、扶持8家电商企业50万元、补助48名特困学生5.8万元。

（二）项目资金管理情况。市财政局会同市扶贫办、市发改委、市农业委及市林业局制定了《益阳市市级财政专项扶贫资金管理办法》（益财农[2017]260号文件），明确了扶贫资金分配标准、使用范围、支持重点、拨付程序、资金监管等。各区县（市）相应制定了扶贫资金管理办法，财政、扶贫、发改、农业、林业等部门按各自职责加强管理。赫山区还制定了《赫山区财政专项扶贫资金报账实施细则》，对扶贫资金使用范围、开支标准、报销程序、审批权限和需提供的资料作出了明确规定。

根据市财政局、市扶贫办文件精神，对拨付至村级的扶贫资金，各区县（市）财政局按照财政级次，将扶贫资金经乡镇财政所拨付至乡镇经管站。按照“谁使用谁负责”的原则，村级扶贫资金统一到乡镇经管站报账，经管站设立“扶贫资金专账”，按村实行明细核算，任何部门单位或个人不得改变资金的性质和用途；对拨付至专业合作社或企业的扶贫资金，由乡镇财政所直接拨付至指定合作社或企业；对拨付至建档立卡贫困户的扶贫资金（如雨露计划等），各区县（市）财政局通过财政补贴信息管理系统“一卡通”，直接将资金发放到贫困户个人账户。同时，定期不定期组织纪检、审计、财政等对扶贫资金使用情况开展检查和监督。

三、项目组织实施情况

（一）健全相关制度，组织人员培训。市、县两级党委政府均成立扶贫开发领导小组，明确了各部门工作职责，制定了资金管理办法，规定了项目申报流程、资金拨付程序等。开展了区县、乡镇、村组人员培训，组织人员认真学习中央、省、市、县关于精准扶贫相关政策制度，掌握项目申报及评审、资金审批及拨付、费用审核及报销等业务流程。同时，严明组织纪律和工作要求，增强人员“扶贫资金高压线”意识，确保管好用好资金。

（二）开展项目申报，建立项目库。按照扶贫开发政策要求，围绕培育和壮大村级特色产业，增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力，结合村级脱贫攻坚规划，各村按照相关程序确定产业扶贫项目，明确项目内容、实施程序、投资成本、投资收益及资金来源等，经乡镇汇总后报区县（市）扶贫办建立项目库。

（三）确定入围项目，下达项目资金。各区县（市）扶贫办组织人员深入项目申报村组，实地察看项目现场，了解项目可行性、项目绩效，核实贫困人口情况，征求贫困户意见，筛选入围项目，经区县（市）领导小组研究确定后上报市扶贫办。经市扶贫办审核、评审后批复入围项目，并按财政级次下达项目资金。

（四）选定施工单位，组织项目建设。经批准实施的项目，由村委会发布公告，公示项目内容、施工期限、投资成本、资金来源等，通过非公开招投标方式选定施工单位，与中标单位签订施工合同，明确双方权利义务。同时，委托监理公司对工程质量进行跟踪监督和管理，对不符合质量要求的责令及时整改。项目完工后，村委会组织设计、施工、监理等单位对项目进行验收，确保工程质量合格。大通湖区加强了项目建设质量管理，制定了《大通湖区项目建设管理办法》、《大通湖区政府投资审计监督办法》等，对项目申报与整合、立项与设计、实施与验收，资金使用与管理、监督与检查均作出了明确规定，并委托中介机构对所有建设项目造价进行了审计，将审计结果作为项目结算依据。

（五）加强政策宣传，推进公开公示。通过报纸、网站、电视、信息公开栏、发放明白卡、张贴标语、微信/QQ群等多种方式开展扶贫资金政策宣传，组织召开村民大会，公示产业扶贫项目、资金分配标准、资金使用情况等，接受广大群众监督，提高扶贫项目和资金使用的透明度。桃江县还制定了《桃江县扶贫资金项目公告公示制度实施细则》，明确了各职能部门在资金监管工作中的职责，确保实现资金使用全过程监督。

（六）开展监督检查，通报检查结果。各级党委政府领导、纪检监察、审计财政等部门人员多次深入贫困村，走访贫困户，实地了解项目申报、组织实施、资金使用、项目绩效和群众满意等情况，并将检查结果及时向全市通报，增强各级各部门责任。

四、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的。通过开展绩效评价，全面了解、分析市级扶贫专项资金使用、管理和项目实施等情况，督促有关单位进一步完善相关制度，严格项目申报、评审、审批、实施、验收及后期管护等程序，规范资金分配、使用及管理等，切实提高财政资金使用效益。

（二）绩效评价工作过程。根据相关政策规定和（益财绩[2018]237号）的要求，我所按下列步骤开展了绩效评价工作。

1、前期准备。我所抽调专人成立了绩效评价工作小组，明确了工作职责，制定了现场评价方案，设计了相关表格，联系了相关部门和单位，确定了实施时间。

2、实施情况。项目绩效评价实施步骤：（1）召开座谈会。组织项目单位、财政部门、部分乡镇及村组负责人、贫困户代表等召开座谈会，听取该项目有关情况介绍；（2）收集核查资料。收集项目相关政策制度文件、资金拨付明细、项目申报、评审、实施、验收等资料；核查相关制度是否完善，项目申报、评审、审批、实施、验收等程序是否合规，资金拨付手续是否齐全、是否存在截留、挪用等情况。（3）现场查看。深入8个区县（市）、29个乡镇、29个村组实地查看，调查走访贫困户60个，发放问卷调查89份。（4）形成评价报告。通过对相关资料进行综合分析，按照确定的评价指标和标准，结合现场评价情况，得出评价结论，形成绩效评价报告。

五、绩效评价结果和主要绩效

根据该项目资金绩效评价指标体系和绩效检查情况，该项目整体绩效分值100分，实得82.2分，被评为“良好”等级（详见附件2—2：2017市级专项扶贫资金绩效评价指标评分表），其中评价结果较好的区县（市）为赫山区、资阳区、大通湖区，有待进一步加强的为高新区。主要绩效主要表现在以下几个方面：

（一）积极推进农村“三变”改革，产业扶贫初显成效。通过实施“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革，村集体或贫困户将承包地、林地、水域、闲置房屋等资源或富余资金、扶贫资金入股到龙头企业或农民专业合作社，村集体或贫困户按股比获得收益。“三变”改革促进了农业规模化经营发展，拓宽了村集体或贫困户增收渠道，增加了贫困人口就业，增强了农村经济实力。如桃江县松木塘镇竹山村将下拨的市级产业扶贫资金50万元以79户贫困户227人名义入股县棋盘石茶叶种植专业合作社，占股份5%，每人入股资金2203元，入股人以出资比例享有合作社利润分配权。2017年，每户分红1500元，同时合作社为贫困人口提供200个以上的就业机会。赫山区兰溪镇龙荣村将下拨的市级产业扶贫资金50万元以村名义入股龙荣水产养殖农民专业合作社，该社每年向村分红不低于注入资金的8%，用以增加41户特困户136人收益，协议期限暂定5年，并提供至少20个贫困人口就业岗位。

（二）增强了村集体经济造血功能，拓宽了精准扶贫新路子。根据村级发展规划，利用当地资源，将扶贫资金注入村集体经济体和贫困户发展特色产业，建立“集体经济+贫困户”发展模式，以集体经济为龙头带动贫困户发展，打造“一村一品”特色经济。如根据当地高山荒地多，空气质量好，自然环境优美，茶叶质量高且产业发展不断壮大的特点，安化县田庄乡双文村将下拨的产业扶贫资金35万元用于发展特色茶园，其中投入15.6万元对村原茶园进行升级改造，改良品种，优安排先贫困人口就业。补助贫困户17.4万元用于发展茶叶生产，已取得初步效果。

（三）开展人员培训，培养产业发展带头人和新型职业农民。通过举办各级帮扶干部、专业技术人员培训班，提升了他们的政治觉悟和理论水平，提高了为贫困村、贫困人口服务的积极性、主动性，增强干事创业的本领；通过实施“雨露计划”，培养创业致富带头人，提高劳动者技能，帮助他们拓展思路，了解市场信息，提高风险意识，增强就业和致富本领；通过建立民间学校，聘请专家、教授讲课，将政策信息、劳动技能送到民间地头，培养新型职业农民。如大通湖区选送经济管理型、创业技术型学员15名到岳阳职业技术学校开展创业致富带头人培训，补助贫困户子女职业教育经费。赫山区田园水稻种植农民专业合作社自筹资金12.5万元，加上产业扶贫资金5万元建立了农民田间学校，有针对性地对贫困户开展扶贫政策宣传和农业技能培训，及时提供农业科技服务，提升农民农业生产技术，降低种植成本，提高粮食产量，促进贫困人口增收。

（四）密切了党群干群关系。精准脱贫是以习近平同志为核心的党中央确定的“三大攻坚战”之一，是我们党的重大战略目标，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，全面建成小康社会，是我们党的头等大事。在项目实施过程中，我们能深刻感受到贫困户对党和政府的感激之情，对驻村帮扶队员、村干部的感谢之意，他们朴素的言语、发自内心的笑容体现了党和群众的鱼水情深。

六、存在的主要问题

（一）部分扶贫资金使用管理不规范。

一是部分区县（市）贫困村未按规定用途使用资金。根据益财农指[2017]36文件精神，拨付每个市级驻村帮扶贫困村资金50万元，其中用于产业扶贫的资金不得少于60%，按照相关规定，村级公路、农田灌溉主渠道等建设不属于产业扶贫范围。安化县大福镇文利村50万元全部用于村级公路建设、沅江市阳罗洲镇候龙村50万元全部用于农田灌溉渠硬化及机埠建设、南县青树嘴镇农丰村34.6万元用于村级公路拓宽等。

二是部分区县（市）贫困村将产业扶贫资金用于支付以前年度欠款。2017年10月，沅江市阳罗洲镇大中村决定将产业扶贫资金50万元用于村办企业大中面厂厂房建设，该厂房实际于2016年9月动工，年底竣工。安化县小淹镇百富村将扶贫资金20万元用于支付2015年度林道修建工程欠款，田庄乡双文村将资金5.14万元用于支付2016年村集体所欠工资、苗木款等。

三是个别区县（市）擅自改变资金拨付项目和单位。市财政局、市扶贫办在下达资金时明确了扶贫项目和单位，但个别区县（市）未按要求拨付。如桃江县将应拨马迹塘竹笋生产专业合作社产业扶贫资金5万元，拨给竹缘林科开发有限公司，应拨羞女山笋菜专业合作社产业扶贫资金3万元，拨给修山镇利荣生态家庭农场。高新区将应拨湖南天翔生态竹业公司、益阳万物生农业公司各5万元，于2018年整合后，拨给益阳春光花卉苗木专业合作社。

四是部分区县（市）扶贫资金拨付不及时。按照有关规定，各区县市在收到上级拨付资金60天内应拨付至各项目和使用单位，但资阳区、赫山区、高新区、安化县、南县拨付期限均超过60天，大部分在6个月左右。

五是扶贫资金财务核算有待加强。按照有关规定，扶贫资金应按项目单独核算，专款专用。但市扶贫办、高新区、南县及赫山区将扶贫资金纳入日常经费等统一核算，无法全面、准确、及时反映扶贫资金开支情况。安化县、桃江县及沅江市虽然单独设立专项资金账户，但将扶贫资金与其他专项资金混淆，未按资金类别实行明细核算。以村组名义入股分红的产业扶贫资金，在投资入股时已作支出处理。合同期满收回投资时，在账面上无法反映，形成账外资金，不利于管理。

（二）短期内实现全面脱贫难度较大。

一是产业扶贫项目见效期较长，部分带头人积极性不高。茶叶果树种植、牛羊养殖等产业自投产到见效大多需一年以上时间，有的甚至三到五年，投入当年基本没有收益，与精准脱贫时间要求差距较大。加上缺乏对项目带头人的激励机制，部分新型农业经营主体带领贫困户发展产业的意愿不高。

二是个别精准脱贫指标难以实现。受区位、交通、资源、资金等多种因素制约，我市村级集体经济发展极不平衡，大部分村无任何经济基础，个别村虽有集体经济，但收入不稳定，缺乏持续性。贫困村大多位于老少边远地区，缺少人才、资金、技术、信息等，在宏观经济下行压力较大、市场竞争激烈的情况下，决不敢贸然投资，要实现集体经济收入5万元以上难度较大。

三是非贫困地区投入和帮扶力度不足。我市共有建档立卡贫困户135916户、贫困人口387624人，其中安化县有贫困户44629户、贫困人口153220人，分别占全市总额的32.84%、39.53%。虽然贫困地区是脱贫攻坚的重点和主战场，但大部分贫困人口处于非贫困县、非贫困村。无论是贫困地区还是非贫困地区，贫困人口脱贫标准是相同的，中央、省级脱贫资金大多集中在贫困县、贫困村，造成非贫困县、非贫困村贫困人口精准脱贫难度较大。2017年，中央、省级共投入我市扶贫资金9.58亿元，其中安化县5.74亿元，占全市总额的59.9%。

四是农业合作社是由农民自愿组合而成，内部管理机制不健全，财务核算不规范，缺乏有效监管，受市场影响较大，抗风险能力较弱，未来收益存在较大不确定性。将产业扶贫资金入股合作社分红，未来收益难以保障。

（三）个别项目尚未启动建设。

大通湖区金盆镇拟将增福村产业扶贫资金50万元用于该镇光伏发电项目，但由于该项目尚未列入省扶贫办、省能源局批准项目，故一直未开工建设。截止绩效评价日，区扶贫办正在组织重新上报。

七、建议

（一）加强扶贫资金管理，严格按要求使用资金。一是对未按要求使用的扶贫资金，要求区县（市）针对问题，逐一进行分析、整改，并将整改情况上报市财政局、市扶贫办。二是完善财务核算办法。随着扶贫方式的不断创新，相关部门应根据实际需要研究制定有关政策、制度，完善核算办法，确保扶贫资金的安全和完整。三是加强对入股合作社资金的管理，完善考核、管理办法，强化合作社责任，确保入股资金安全、完整，确保贫困户收益。四是分项目建立扶贫资金单独核算账户，全面、准确、及时反映扶贫资金开支情况。

（二）尽快启动项目建设。大通湖区应尽快完善金盆镇光伏发电项目实施方案，向省扶贫办、省能源局报送项目相关情况，争取尽快获批，尽快启动项目建设。

2018年11月28日

附件.doc